Więcej optymalizacji w PIT niż w podatku od firm

Do tej pory szef KAS wydał 72 decyzje klauzulowe dotyczące podatku dochodowego od osób fizycznych. To znacznie więcej niż w zakresie CIT (58 decyzji), czy tym bardziej innych danin (19).

Wynika tak z najnowszych statystyk Ministerstwa Finansów, do których dotarła redakcja DGP. Pokazują one, że obecnie szef KAS wszczyna mniej postępowań zmierzających do zastosowania klauzuli przeciw unikaniu opodatkowania niż w rekordowych latach 2021–2022. Za to wydaje więcej decyzji wymiarowych.

Zaskoczeniem jest jednak przewaga decyzji klauzulowych dotyczących PIT.

– Przy wprowadzaniu klauzuli przeciw unikaniu opodatkowania przekonywano, że będzie ona miała zastosowanie głównie wobec sztucznych optymalizacji opiewających na znaczne kwoty. Miała pomóc ukrócić proceder „wyprowadzania zysków” przez międzynarodowe korporacje z Polski – przypomina Przemysław Antas, radca prawny i partner w firmie doradczej Ontilo.

Nie kryje więc zdziwienia tym, że klauzula może mieć tak duże zastosowanie wobec osób fizycznych, które chcą legalnie zaoszczędzić na podatkach. – Unikanie opodatkowania samo w sobie nie jest przecież nielegalne – podkreśla ekspert.

Przypomnijmy, że wprowadzając klauzulę w połowie lipca 2016 r. (Dz.U. poz. 846), zakładano, bazując na doświadczeniach innych państw, że liczba spraw w Polsce z wykorzystaniem tej klauzuli nie będzie wyższa niż średnio ok. 46 rocznie.

Ministerstwo Finansów przekonywało, że decyzje klauzulowe „z istoty będą dotyczyły znaczących kwot”, bo podstawowym celem klauzuli jest „prewencyjne eliminowanie korzystania ze schematów unikania opodatkowania”.

Więcej decyzji

W sumie przez trzy kwartały br. szef Krajowej Administracji Skarbowej wydał, jako organ I instancji, 54 takie decyzje. Dla porównania w 2021 r. wydał ich 21, a do końca 2020 r. – zaledwie 18.

Porównywalne do bieżących statystyk mogą być wyłącznie dane dotyczące drugiej połowy 2016 r. i 2017 r., ale wtedy szef KAS kończył decyzjami postępowania podatkowe oraz kontrole podatkowe i celno-skarbowe, które przejął do dalszego prowadzenia na podstawie art. 119g ordynacji podatkowej.

Od 15 lipca 2016 r. prowadzi już postępowania na podstawie obowiązujących od tego dnia przepisów o klauzuli przeciwko unikaniu opodatkowania (art. 119a–119f ordynacji).

Do końca trzeciego kwartału br. szef KAS wydał jako organ pierwszej instancji 149 takich decyzji, z czego 130 dotyczyło rozliczeń w podatkach dochodowych (72 w zakresie PIT, a 58 – w zakresie CIT).

Natomiast jako organ odwoławczy wydał 104 decyzje, w których przede wszystkim podtrzymywał wnioski wyrażone w pierwszej instancji (83). W 14 przypadkach stwierdził niedopuszczalność odwołania, natomiast siedmiokrotnie wydał decyzję uchylającą rozstrzygnięcie w pierwszej instancji, w której orzekł co do istoty sprawy.

Aż 59 z decyzji drugoinstancyjnych wydał w 2022 r.

Mniej postępowań

Od 2017 r. szef KAS prowadził 187 postępowań zmierzających do zastosowania klauzuli przeciw unikaniu opodatkowania. Ale aż 109 z nich zostało wszczętych w latach 2021–2022.

Przez trzy kwartały 2023 r. wszczęto ich zaledwie 24. To oznacza, że z wyjątkiem wspomnianych dwóch lat 2021–2022 szef KAS wszczyna mniej postępowań klauzulowych, niż przewidywano pierwotnie.

Jak miecz Damoklesa

– Tak niskie statystyki mogą potwierdzać, że prawdziwym celem wprowadzenia klauzuli generalnej była jej funkcja prewencyjna – nie wyklucza Przemysław Antas. Zgadza się z tezą, że skutecznie wypełnia ona cel odstraszający.

Zarazem jednak – jak podkreśla ekspert – opiera się ona na niejasnych i ogólnych kryteriach jej stosowania, zawartych w art. 119a ordynacji podatkowej.

– W konsekwencji nigdy nie jest do końca wiadomo, czy dane przedsięwzięcie będzie stanowiło unikanie opodatkowania, czy nie będzie – mówi ekspert firmy Ontilo. Jego zdaniem spowodowana tym niepewność nie jest zgodna ze standardami państwa prawa.

Cisza przed burzą

Przemysław Antas nie wyklucza jednak, że obecne statystyki mogą stanowić ciszę przed burzą. Zwraca bowiem uwagę na istotne zmiany, które wprowadzono od 2019 r. (Dz.U. z 2018 r. poz. 2193). Przede wszystkim zniknął wtedy z przepisów limit korzyści podatkowej w wysokości 100 tys. zł, co oznacza, że szef KAS może obecnie wszczynać postępowanie klauzulowe także w sprawach niższej rangi.

Może też sięgać po klauzulę zawsze, gdy korzyść podatkowa jest „głównym lub jednym z głównych celów” danej czynności. Wcześniej mógł kwestionować tylko te transakcje, które zostały dokonane „przede wszystkim w celu osiągnięcia korzyści podatkowej”.

Od 2019 r. klauzula generalna stosowana jest również w sprawie agresywnej optymalizacji realizowanej przez płatników, a nie tylko podatników. Zmieniona została także definicja „sztuczności”, co skutkuje tym, że podatnicy muszą się bardziej wykazać, aby udowodnić, że nie działają w celu agresywnej optymalizacji.

– W konsekwencji tych zmian łatwiej jest wszcząć postępowanie w sprawie zastosowania klauzuli – komentuje Przemysław Antas.

Dlaczego więc tegoroczne statystyki tak bardzo różnią się od liczby postępowań wszczynanych w latach 2021–2022?

Zdaniem Michała Goja, doradcy podatkowego i partnera w zespole postępowań podatkowych i sądowych EY, wytłumaczeniem może być to, że najwięcej ryzykownych zachowań podatników (które podlegają przepisom antyabuzywnym) było realizowanych jeszcze przed wejściem w życie klauzuli, a ich skutki przekładały się głównie na rozliczenia w 2016 czy 2017 r., które były następnie badane w ramach postępowań wszczynanych w 2021 r.

Opinie i inne decyzje

Do końca września br. szef KAS wydał 86 opinii zabezpieczających przed stosowaniem klauzuli przeciw unikaniu opodatkowania (trzy wydano w III kw. 2023 r.).

Od początku stosowania przepisów o niej trafiło do szefa KAS łącznie 166 wniosków o wydanie takiej opinii. Aż 30 z nich nie zostało rozpatrzonych ze względów formalnych, a 29 spotkało się z odmową wydania opinii.

Szef KAS wydał również cztery decyzje określające warunki, na jakich podatnicy mogli cofnąć skutki unikania opodatkowania. Jeden wniosek został wydany w III kw. br. Dla porównania przez pierwsze 2,5 roku obowiązywania przepisów pozwalających wydać takie decyzje (tj. od 1 stycznia 2019 r. do sierpnia 2021 r.) szef KAS nie wydał ani jednej decyzji w tym zakresie.

Decentralizacja pod ostrzałem

Statystyki, które prezentujemy, utwierdzają ekspertów w przekonaniu, że resort finansów powinien porzucić swój najnowszy pomysł legislacyjny (patrz: opinia). Chodzi o projekt rozporządzenia, zgodnie z którym szef KAS miałby przekazać niektóre swoje kompetencje na rzecz naczelników urzędów celno-skarbowych w Białymstoku, Przemyślu, Warszawie i Krakowie. Mogliby oni m.in. przejmować postępowania klauzulowe do dalszego prowadzenia w pierwszej instancji i wydawać decyzje wymiarowe.

Statystyki nie uzasadniają potrzeby decentralizacji

Najnowsze statystyki dotyczące klauzuli przeciw unikaniu opodatkowania nie zaskakują. Potwierdzają, że szef KAS prowadzi co roku mniej więcej tyle spraw, ile zakładano, gdy w 2016 r. wprowadzano klauzulę generalną do przepisów. Wynika z nich również, że przepisy osiągnęły swój cel prewencyjny i podatnicy nie podejmują masowo czynności, które mogą być uznane za unikanie opodatkowania.

Za takim wnioskiem przemawiają również inne czynniki. Po pierwsze, zdecydowana większość postępowań klauzulowych dotyczy stanów faktycznych, w których istotnym elementem są czynności dokonane przed wejściem w życie klauzuli generalnej, a więc wtedy, gdy granice dozwolonej optymalizacji podatkowej nie były jescze jasno określone. Potem stały się one jasne, co rzutowało na decyzje podatników.

Do spadku liczby postępowań wszczynanych w 2018 r. i w latach następnych mogło również przyczynić się wprowadzenie wtedy wielu zmian uszczelniających system podatkowy. To niewątpliwie zmniejszyło chęć podatników do agresywnej optymalizacji, co mogło przełożyć się na mniejszą aktywność fiskusa w tym zakresie i mniejszą liczbę prowadzonych postępowań klauzulowych.

Ale płynie z tego również inny wniosek – że nie ma większego sensu projektowana decentralizacja kompetencji szefa KAS. Nie można przecież twierdzić, że liczba postępowań jest przytłaczająca. Jeżeli faktycznie tak jest, to lepszym rozwiązaniem byłyby może zmiany organizacyjne na poziomie szefa KAS – w celu usprawnienia prowadzenia postępowań. Nadal jednak pozostałyby one kompetencją jednego wyspecjalizowanego organu podatkowego, co jest w pełni uzasadnione z uwagi na kaliber spraw i istotność zapewnienia jednolitości podejścia.

Szef KAS pozostałby organem odwoławczym.

Resort finansów uzasadnia zmianę koniecznością „sprawnego wykonywania zadań z zakresu przeciwdziałania unikaniu opodatkowania”. Wejście w życie rozporządzenia miałoby „usprawnić i podnieść efektywność wykonywania zadań dotyczących przeciwdziałania unikaniu opodatkowania, przy jednoczesnym zachowaniu przez szefa Krajowej Administracji Skarbowej kontroli nad delegowanymi zadaniami”.

Zarówno uzasadnienie, jak i treść projektu wzbudziły dużą krytykę wśród samorządu doradców podatkowych, o czym pisaliśmy w artykule „Doradcy podatkowi krytykują plany dotyczące klauzuli” (DGP 217/2023). Eksperci obawiają się, że wejście w życie projektowanego rozporządzenia spowoduje, iż sprawy klauzulowe przestaną być rozpatrywane jednolicie.©℗