Nowością jest powołanie dyrektora Biura Krajowej Informacji Podatkowej
Zarysowane w pierwszym rozdziale ustawy zadania administracji podatkowej, sięgające poza podatki do egzekucji i postępowań przygotowawczych, wpływają na wewnętrzną strukturę administracji.
Tak jak obecnie, w jej skład wchodzą:
1) minister właściwy do spraw finansów publicznych (dalej: minister finansów);
2) dyrektor izby skarbowej;
3) naczelnik urzędu skarbowego;
4) dyrektor Biura Krajowej Informacji Podatkowej.
Gdybyśmy chcieli kierować się „powagą stanowiska”, powinniśmy zamienić pozycje 3 z 4 powyższego katalogu, tak zresztą, jak to uczynił ustawodawca podatkowy.
Na potrzeby niniejszego komentarza postanowiłem na końcu wymienić dyrektora Biura Krajowej Informacji Podatkowej, gdyż jest to jedyna nowość w zamkniętym katalogu organów administracji podatkowej.
Nowy szef
Zanim jednak zajmiemy się dyrektorem Biura Krajowej Informacji Podatkowej, wskazać należy, że podmiotem, który został powołany w omawianej ustawie, dla którego zostały zdefiniowane obowiązki, a który nie jest organem administracji podatkowej, jest szef administracji podatkowej. Jego funkcja została ograniczona do działań organizacyjno-koordynacyjnych i pełniona jest w ramach kompetencji ministra finansów, dla którego odgrywa rolę wykonawczą. To właśnie szef administracji podatkowej ma koordynować funkcjonowanie organów administracji, definiować pragmatyki zawodowe, zajmować się polityką kadrowo-szkoleniową, ale również realizacją budżetów administracji. To wreszcie w jego ręce oddane będą kompetencje kontrolne wobec organów administracji (w zakresie kontroli wewnętrznej).
WAŻNE
Szef administracji podatkowej nie będzie organem podatkowym, nie ma uprawnień do podejmowania działań wobec podatników, ale wobec namaszczenia go do koordynacji kadrowej, finansowej, edukacyjnej, a także do sprawowania kontroli wewnętrznej wobec organów administracji podatkowej, w praktyce może stać się jednym z najważniejszych graczy w procesie realizacji polityki fiskalnej państwa
Dyrektor BKIP
Powołanie, jako odrębnego organu, dyrektora Biura Krajowej Informacji Podatkowej, wraz z przypisaniem mu obsługującego go urzędu, ma stanowić materializację zapowiedzi ujednolicenia, uporządkowania, centralizacji (już dawno temu zapowiadanej – gdy interpretacje urzędowe były zabierane z urzędów skarbowych) urzędowej wykładni prawa podatkowego. Dodatkowo to właśnie na dyrektorze Biura Krajowej Informacji Podatkowej i jego urzędzie ma spoczywać obowiązek wydawania interpretacji indywidualnych oraz główny ciężar edukacji fiskalnej podatników. Dodatkowo to właśnie ów nowy organ administracji podatkowej ma zajmować się prewencją fiskalną poprzez identyfikację obszarów zagrożeń mogących mieć wpływ na prawidłowość wykonywania obowiązków podatkowych. Brzmi obiecująco, pytanie jednak, jak zostanie zrozumiana ta funkcja: jako identyfikacja niespójności stanowiąca podstawę merytoryczną do inicjatywy ustawodawczej rządu i poprawiania przepisów czy jako wyznaczanie obszarów potencjalnych działań optymalizacyjnych podatników celem ich eliminacji i ścigania zbyt przedsiębiorczych fiskalnie podatników.
Obawiam się, że długo jeszcze dominować będzie druga opcja – mam nadzieję, że się mylę.
Tak zdefiniowana funkcja i rola dyrektora Biura Krajowej Informacji Podatkowej wymusiła zmiany w ordynacji podatkowej (t.j. Dz.U. z 2015 r. poz. 613). Począwszy od 1 stycznia 2016 r., interpretacje indywidualne wydawane będą właśnie przez dyrektora Biura Krajowej Informacji Podatkowej, który zyska w tym zakresie status organu podatkowego.
WAŻNE
Od 2016 r. interpretacje indywidualne będą wydawane nie przez dyrektorów izb skarbowych działających w imieniu ministra finansów, ale przez dyrektora Biura Krajowej Informacji Podatkowej
Pełnomocnik zorganizuje biuro
Już obecnie, a nie od 2016 r., obowiązują regulacje, które obligują ministra finansów do powołania pełnomocnika, którego zadaniem jest zorganizowanie Biura Krajowej Informacji Podatkowej, tak aby jego dyrektor mógł przejąć wykonywanie przypisanych mu obowiązków wraz z początkiem nowego roku. To również ów pełnomocnik będzie przez pierwszy rok wykonywał obowiązki dyrektora Biura Krajowej Informacji Podatkowej (a dokładniej nie dłużej niż przez 2016 r., do czasu powołania dyrektora).
Jednocześnie w przepisach przejściowych ustawodawca podatkowy uspokoił pracowników izb skarbowych w: Bydgoszczy, Katowicach, Łodzi, Poznaniu i Warszawie, realizujących obecnie zadania w biurach Krajowej Informacji Podatkowej. Nie stracą oni pracy, lecz automatycznie, z mocy prawa staną się pracownikami Biura Krajowej Informacji Podatkowej (o czym zostaną pisemnie zawiadomieni).
Pomijając wymiar czysto ludzki (zatrudnienie), kontynuacja taka pozwoli, z jednej strony, na płynne przejście z dotychczasowego na nowy system (co będzie szczególnie ważne dla rozpoczętych postępowań o wydanie interpretacji indywidualnej). Z drugiej strony, wskazuje ona na zachowanie dotychczasowego poziomu merytorycznego wydawanych interpretacji (niestety, nie zawsze najwyższego), ale jednocześnie może rodzić obawy co do rzeczywistej centralizacji i jednolitości wydawanych interpretacji wobec fizycznej alokacji wydających je urzędników. Pozostaje mieć nadzieję, że centralizacja formalna wystarczy dla szybkiego ujednolicenia wykładni.
Bez rewolucji w obowiązkach
Wprowadzenie nowych przepisów dotyczących administracji podatkowej nie będzie skutkowało rewolucyjnymi zmianami w zakresie obowiązków i zadań dyrektorów izb skarbowych. Tak naprawdę większość z nich to te, które do tej pory były przypisane temu organowi. Oczywiście dyrektorzy izb skarbowych pozbawieni będą kompetencji do „zastępowania” ministra finansów przy wydawaniu interpretacji indywidualnych, bo i on sam nie będzie miał takich kompetencji (przejmuje je dyrektor Biura Krajowego Informacji Podatkowej).
Zachowana została zasada pozycji nadzorczej dyrektora izby skarbowej wobec naczelników urzędów skarbowych, funkcje organu odwoławczego od decyzji wydawanych w pierwszej instancji przez naczelników urzędów skarbowych i dyrektora urzędu kontroli skarbowej.
Niepokoić może powierzenie dyrektorowi izby skarbowej zadań polegających na prowadzeniu działalności informacyjnej i edukacyjnej w zakresie przepisów prawa podatkowego, w tym zapobiegającej nieprawidłowemu wypełnianiu obowiązków podatkowych. Rozumiem intencję prawodawcy, który najwyraźniej dąży do tego, aby podatnicy dobrowolnie prawidłowo rozliczali podatki, jednak nie jestem przekonany, czy powierzenie zadań informacyjnych oraz edukacyjnych zarówno dyrektorom izb skarbowych, jak i dyrektorowi Biura Krajowej Informacji Podatkowej nie jest sprzeczne z – nad wyraz słuszną – zasadą centralizacji w tym zakresie. Chyba że intencją prawodawcy było nadanie dyrektorowi izby skarbowej funkcji pomocniczej, wpierającej w jego działaniach dyrektora Biura Krajowej Informacji Podatkowej. Jeżeli tak, to wykazał się w tym zakresie brakiem precyzji, co może działać na szkodę nie tylko realizacji przyjętych zamierzeń, ale i samych podatników.
Bez odpowiedzi pozostaje bowiem pytanie: co w sytuacji, gdy wystąpią sprzeczności w informacjach płynących ze strony izby skarbowej i Biura Krajowej Informacji Podatkowej?
Naczelnik najbliżej podatników
Ostatnim już organem tworzącym organizm administracji podatkowej, można by rzec stojącym najniżej w hierarchii, ale jednocześnie działania którego najbardziej oddziałują na poszczególnych, konkretnych podatników, będzie (tak jak obecnie) naczelnik urzędu skarbowego. To on stoi najbliżej podatników, to pracownicy jego urzędu mają codzienny kontakt z podatnikami, a w przyszłości współpraca ta ma być jeszcze ściślejsza.
Zadania naczelnika urzędu skarbowego zostały wyspecyfikowane w art. 10 komentowanego aktu prawnego. Podobnie jak i w przypadku dyrektora izby skarbowej trudno byłoby tutaj mówić o rewolucji, co nie oznacza, że nie pojawiły się nowe, ciekawe funkcje.
Bez wątpienia na pochwałę zasługuje zmiana (pytanie tylko, dlaczego tak późno), dzięki której organem postępowania przygotowawczego w postępowaniu karnym skarbowym nie będzie urząd skarbowy, a naczelnik urzędu skarbowego. Nowe regulacje dotyczące administracji podatkowej oraz stosowne zmiany w kodeksie karnym skarbowym (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 186 ze zm.) spowodują wyeliminowanie występowania przypadków, w których organem jest coś, co stanowi tylko urząd powołany do obsług innego organu.
W praktyce występowały przypadki, w których np. kwestionowana była skuteczność czynnego żalu, bo ten został skierowany do naczelnika urzędu skarbowego, a nie do urzędu!
Komentowana ustawa zawiera również regulacje nowelizujące przepisy kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 395 ze zm.), które, normując postępowanie mandatowe, nadają naczelnikowi urzędu skarbowego uprawnienie do poboru grzywien nałożonych w drodze mandatu karnego. W tym zakresie nastąpi przejęcie przez naczelnika urzędu skarbowego zadań wojewodów związanych z wykonywaniem funkcji wierzyciela należności z tytułu grzywien nakładanych przez funkcjonariuszy Policji oraz inne uprawnione organy (wyjątkiem pozostaną grzywny niebędące dochodem budżetu państwa oraz nakładane przez organy Inspekcji Transportu Drogowego).
Również w zakresie postępowań egzekucyjnych organem będzie nie urząd skarbowy, a naczelnik urzędu skarbowego.
Najciekawsza zmiana odnosząca do działalności naczelników urzędów skarbowych to ta, która dotyczy centrum obsługi oraz asystenta podatnika, które mają służyć wspieraniu podatników. Ma to doprowadzić do standaryzacji pracy we wszystkich urzędach skarbowych w kraju, co już samo w sobie powinno poprawić współpracę na linii podatnik – organ podatkowy.
Uprawnienia ministra
Ustawodawca nie podjął się ustalania zasięgu terytorialnego działania i siedzib poszczególnych organów (i słusznie, bo nie jest to materia właściwa do tak istotnego aktu prawnego, jakim jest ustawa), dając jednocześnie ministrowi finansów umocowanie do wprowadzenia, w drodze rozporządzenia, przepisów, które w szczególny sposób identyfikowałyby właściwość organów podatkowych dla niektórych podatników (przy czym to minister miałby również sprecyzować warunki identyfikacji takich podatników). Jest to oczywiście kontynuacja idei dużych urzędów skarbowych, a furtka dla ewentualnego stworzenia superurzędu dla wąskiej grupy największych podatników. Idea nie jest nowa, a nawet jest realizowana w szczególny sposób na płaszczyźnie niektórych podatków (patrz np. szczególna procedura dotycząca opodatkowania VAT usług telekomunikacyjnych, usług nadawczych lub usług elektronicznych świadczonych na rzecz niepodatników w obrocie międzynarodowym). Problem w tym, że zbyt daleko idąca modyfikacja właściwości organu podatkowego może doprowadzić do niespójności prawnych i implikować konieczność zmian w regulacjach normujących procedury podatkowe. Jest to o tyle istotne, że zgodnie z tym, co stanowi art. 14 ust. 6 komentowanej ustawy, terytorialny zasięg działania określony w taki szczególny sposób może obejmować terytorialny zasięg działania odpowiednio innego dyrektora izby skarbowej lub naczelnika urzędu skarbowego – a zatem również różne województwa.
Kompetencje prawotwórcze ministra finansów o charakterze „organizacyjno-merytorycznym” mogą być jeszcze dalej idące, bo będzie on uprawniony do oddawania „w ręce” jednego organu konkretnych zadań, które bez takich zmian realizowane byłyby odrębnie przez różne organy. W takim przypadku rozporządzenie będzie musiało zawierać nie tylko doprecyzowanie merytoryczne, ale również zasięg terytorialny, który może nawet wychodzić poza obszar jednego województwa. Przy czym ogólny charakter delegacji w tym zakresie daje ministrowi realne szerokie uprawnienia.[przykład 1]
O ile powyższe może budzić zastrzeżenia (czy może niepokój), o tyle zdecydowanie dobrym pomysłem jest umożliwienie stosowania wspólnego dla wszystkich organów podatkowych pierwszej instancji rachunku bankowego dla określonych należności. [przykład 2]
Ta możliwość weszła w życie już od 1 września 2015 r.
Poza nawiasem
Nie wszystkie organy podatkowe tworzą administrację podatkową. Poza nawias zostały wyłączone organy właściwe w sprawie podatków innych niż państwowe (podatki lokalne). Pośród organów administracji podatkowej nie znajdziemy też naczelnika urzędu celnego i dyrektora izby celnej, którzy są organem podatkowym dla, niewątpliwie państwowego, podatku, jakim jest akcyza.
PRZYKŁAD 1
Szerokie uprawnienia
W ramach realizacji uprawnienia do alokacji realizacji zadań minister finansów będzie mógł np. wskazać w rozporządzeniu, że podatkiem dochodowym od dywidend uzyskiwanych przez podatników z obszaru funkcjonowania Izby Skarbowej w Warszawie będzie zajmował się Urząd Skarbowy w Mławie.
PRZYKŁAD 2
Wspólny rachunek
Biuro rachunkowe prowadzi obsługę klientów z obszaru właściwości różnych naczelników urzędów skarbowych. W związku z tym, że każdy urząd ma odrębny rachunek bankowy, biuro musiało utworzyć w systemie różne pozycje, a przy dokonywaniu przelewu musi weryfikować, czy posługuje się właściwym numerem. Jeżeli minister finansów zdecyduje się na wprowadzenie jednego rachunku, wówczas płacąc np. PIT biuro posłuży się tym samym numerem dla klienta np. z Legionowa, Płońska, Nowego Dworu Mazowieckiego itd.