Fiskus sam sobie wstrzyma przedawnienie. Pięcioletni termin może się wydłużyć

Przedawnienie po siedmiu lub dziewięciu latach? Tak, to możliwe. Wystarczy, że urząd rozpocznie kontrolę celno-skarbową, a pięcioletni termin, po którym fiskus nie może już żądać podatku, wydłuży się o kolejne miesiące lub nawet lata.

Tak wynika z projektu nowelizacji ordynacji podatkowej, opublikowanego w ubiegłym tygodniu na stronach Ministerstwa Finansów. Skoro wszczęcie kontroli celno-skarbowej będzie wstrzymywało bieg przedawnienia, całkiem nowego znaczenia nabierają plany MF, żeby zlikwidować kontrole podatkowe i zwiększyć liczbę kontroli celno-skarbowych.

Eksperci nie szczędzą słów krytyki dla takich planów: – Żegnaj, pięcioletni okresie przedawnienia. Witajcie, kontrole celno-skarbowe wszczynane tuż przed upływem „standardowego” terminu przedawnienia – komentuje Maciej Kacymirow, radca prawny i doradca podatkowy, partner lokalny w Greenberg Traurig.

Podobne obawy mają inni doradcy. – W praktyce organy będą mogły latami prowadzić kontrolę tego rodzaju, zasłaniając się licznymi czynnościami dowodowymi do przeprowadzenia, bez żadnego ryzyka przedawnienia podatku – mówi dr Łukasz Pilarczyk, adwokat z kancelarii Filipiak Babicz Legal.

Zdaniem doradców taka zmiana może zachwiać pewnością obrotu prawnego, bo pięcioletnie przedawnienie stanie się pozorne. Ponadto będzie to kolejne narzędzie, które podważy zaufanie do państwa i jego organów – mówią.

Co się zmieni

Projekt zakłada, że „bieg terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu, z dniem wszczęcia kontroli celno-skarbowej”. Pojawi się też inna nowa możliwość zawieszenia biegu przedawnienia – wszczęcie postępowania albo jego przejęcie przez szefa Krajowej Administracji Skarbowej (chodzi o postępowania podatkowe w przypadku unikania opodatkowania – rozdział 2 działu IIIA ordynacji podatkowej).

Zasadniczo pięć lat

Zasadą jest, że po upływie pięciu lat fiskus nie może już dochodzić niezapłaconej daniny. Z ordynacji podatkowej wynika bowiem, że zobowiązania przedawniają się z upływem pięciu lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin płatności podatku (art. 70 par. 1).

Przepisy dopuszczają jednak sytuacje, w których bieg terminu przedawnienia zostaje wydłużony, ponieważ albo zostaje przerwany (potem biegnie na nowo), albo zawieszony.

Przerywa go ogłoszenie upadłości bądź zastosowanie środka egzekucyjnego. Natomiast przesłanek zawieszających jest dużo więcej. Tak się dzieje np., gdy urząd rozpocznie postępowanie w sprawie o przestępstwo skarbowe lub wykroczenie skarbowe, lub gdy podatnik wniesie do sądu skargę na decyzję skarbówki.

Niekończące się kontrole

Teraz MF proponuje nową możliwość – zawieszenie biegu przedawnienia wskutek wszczęcia kontroli celno-skarbowej. Czym to tłumaczy?

W uzasadnieniu do projektu nowelizacji napisano, że „kontrole celno-skarbowe są często długotrwałe i złożone, wymagające sprawdzenia dokumentów u kontrahentów, w tym także zagranicznych. Brak możliwości zawieszenia biegu terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego w przypadku wszczęcia kontroli celno-skarbowej może niejednokrotnie spowodować przedawnienie tego zobowiązania, a w rezultacie brak wpływów do budżetu państwa”.

– Innymi słowy, podatnicy będą musieli brać na swoje barki konsekwencje przeciągających się w nieskończoność postępowań kontrolnych. Zniknie główny czynnik motywujący fiskusa do szybkiego zakończenia kontroli. Dużo trudniej będzie też szacować wysokość ewentualnego ryzyka podatkowego w sprawach budzących wątpliwości, bo pomimo zawieszenia okresu przedawnienia odsetki od potencjalnej zaległości podatkowej będą narastać – komentuje Maciej Kacymirow.

Jedne zastąpią drugie

Eksperci nie szczędzą słów krytyki ani dla ministerialnego pomysłu, ani dla jego uzasadnienia.

Pięć lat to wystarczająco dużo czasu, żeby przeprowadzić analizę rozliczeń podatkowych i wydać decyzję – mówią. Przypominają słowa Bartosza Zbaraszczuka, szefa Krajowej Administracji Skarbowej, który w wywiadzie dla DGP zapowiedział: „Chcemy ograniczać kontrole podatkowe na rzecz czynności sprawdzających i zwiększać liczbę kontroli prowadzonych przez urzędy celno-skarbowe” (DGP nr 107/2023).

Plany te nabierają teraz nowego znaczenia. – Biorąc pod uwagę to, że nowelizacja ordynacji podatkowej przewiduje jednocześnie zniesienie kontroli podatkowych, będzie bardzo prawdopodobne znaczące zwiększenie liczby kontroli celno-skarbowych – mówi Jakub Warnieło.

Zwraca uwagę, że zawieszenie biegu terminu przedawnienia jest rozwiązaniem stosunkowo wyjątkowym, najczęściej stosowanym wtedy, gdy rozstrzygnięcie podatkowe zależy od ustaleń innych organów lub sądów.

– Natomiast propozycja Ministerstwa Finansów pozwala na zawieszenie biegu terminu przedawnienia tylko z tego powodu, że organ podatkowy rozpoczął sprawdzanie rozliczeń podatnika – puentuje ekspert.

Instrumentalne zawieszanie

MF zapewnia, że nowy przepis nie będzie instrumentalnie wykorzystywany. Przypomnijmy, że do tej pory był to główny zarzut wysuwany przeciwko innej przesłance powodującej zawieszanie biegu przedawnienia – wszczynaniu postępowań w sprawie o przestępstwo skarbowe lub wykroczenie skarbowe (art. 70 par. 6 pkt 1 ordynacji).

Przepis nadal budzi kontrowersje, bo po pierwsze, wynika z niego, że aby zatrzymać bieg przedawnienia, wystarczy wszczęcie takiego postępowania „w sprawie”, a nie przeciwko sprawcy. Po drugie, praktyka pokazała, że urzędy skarbowe celowo wszczynały postępowania karnoskarbowe – po to tylko, żeby nie dopuścić do przedawnienia podatku. Takiej praktyce sprzeciwił się Naczelny Sąd Administracyjny. W uchwale z 24 maja 2021 r. (sygn. akt I FPS 1/21) orzekł, że sądy administracyjne mogą badać, czy faktycznie w danej sprawie fiskus nie zadziałał instrumentalnie.

Efekty tej uchwały stały się szybko dostrzegalne. W trzech nieprawomocnych nadal wyrokach z 19 października 2021 r. (I SA/Łd 509 – 511/21) WSA w Łodzi orzekł, że jeżeli postępowanie karnoskarbowe zostało wszczęte bezzasadnie, to nie doszło do zawieszenia biegu terminu przedawnienia w sprawie. Z reguły wyroki sądów I instancji kończą się wezwaniem organu podatkowego, aby uzasadnił, dlaczego wszczął postępowanie karnoskarbowe tuż przed upływem pięcioletniego terminu przedawnienia. Ministerstwo Finansów zapowiadało likwidację tej przesłanki zawieszenia biegu przedawnienia, ale opublikowany projekt tego nie przewiduje.

– Natomiast ministerstwo zorientowało się chyba, że wskutek wyroków sądów administracyjnych coraz trudniej jest zawieszać bieg przedawnienia podatku z uwagi na wszczęcie postępowania karnoskarbowego. Dlatego zaproponowało nową przesłankę zawieszającą – puentuje dr Łukasz Pilarczyk. ©℗

Kontrole mogą trwać nawet przez kilka lat

Propozycja Ministerstwa Finansów to bardzo radykalna zmiana, która całkowicie zmienia dotychczasowy system przedawnienia zobowiązań podatkowych i byłaby bardzo niekorzystna dla podatników. Nie znajduję żadnych uzasadnionych podstaw do wprowadzania tak daleko idącej zmiany, wzmacniającej pozycję organu podatkowego i znacząco wydłużającej okres, w którym możliwe jest badanie rozliczeń podatkowych oraz wydanie decyzji podatkowej.

Wprowadzenie nowego przepisu budzi poważne wątpliwości z punktu widzenia zasad konstytucyjnych, w tym przede wszystkim demokratycznego państwa prawa i bezpieczeństwa prawnego jednostki. Przedawnienie powinno być potwierdzeniem stabilizacji sytuacji prawnej podatnika. Tymczasem proponowane zmiany powodują, że podatnicy będą pozostawać w stanie zwiększonej niepewności co do prawidłowości swoich rozliczeń podatkowych. Byłoby to kolejne narzędzie, które podważałoby zaufanie do państwa i jego organów.

Biorąc pod uwagę to, że nowelizacja ordynacji podatkowej przewiduje jednocześnie zniesienie kontroli podatkowych, bardzo prawdopodobne będzie znaczące zwiększenie liczby kontroli celno-skarbowych prowadzonych przez organy. Zatem łącznym rezultatem tych zmian będzie to, że bardzo wielu podatników dotknie problem zawieszenia biegu terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego podlegającego kontroli.

Co więcej, jeżeli wziąć pod uwagę dotychczasowe praktyki organów podatkowych, to powszechne może się stać wszczynanie kontroli celno-skarbowych obejmujących bardzo długie okresy (np. kilka lat), dzięki czemu organy podatkowe będą doprowadzać do zawieszenia biegu terminu przedawnienia wielu zobowiązań podatnika i w ten sposób dawać sobie zdecydowanie więcej czasu na zbadanie wszystkich rozliczeń podatkowych.

Nietrudno jest mi wyobrazić sobie sytuację, w której organ podatkowy będzie wszczynał kontrole celno-skarbowe niedługo przed upływem terminu przedawnienia. Takie kontrole będą mogły trwać nawet przez kilka lat (co nie jest nietypową praktyką). W efekcie kontrole celno-skarbowe będą kończyły się dopiero po upływie siedmiu–dziewięciu lat od momentu powstania zobowiązania podatkowego. A będzie to dopiero początek ewentualnego sporu pomiędzy podatnikiem a organem podatkowym. Może to być zatem bardzo niebezpieczne narzędzie w rękach organów podatkowych.