Ważą się losy VAT od dotacji do samorządowej ekologii

Unijny trybunał rozstrzygnie dziś w dwóch wyrokach, czy gminy powinny doliczać VAT przy montażu systemów odnawialnych źródeł energii w budynkach należących do mieszkańców oraz przy usuwaniu azbestu z nieruchomości

Na oba te rodzaje inwestycji gminy pozyskują dofinansowania z UE lub z krajowych funduszów. Skutki finansowe obu orzeczeń Trybunału Sprawiedliwości UE mogą się okazać kolosalne – twierdzą eksperci.

Jeżeli bowiem TSUE zgodzi się z opinią swojego rzecznika generalnego, to okaże się, że samorządy nie tylko nie powinny były płacić w tym zakresie podatku należnego, lecz także nie miały prawa do odliczenia VAT naliczonego wynikającego z faktur przy tego rodzaju inwestycjach (np. dokumentujących koszty prac budowlanych, projektowych, transportu, promocji itp.).

Jeśli TSUE orzeknie inaczej, to potwierdzi, że dotychczasowe rozliczenia większości polskich samorządów są prawidłowe. Przegrają gminy, które są innego zdania i weszły w spór z fiskusem.

Odnawialne źródła energii

Spory o to trwają już prawie dekadę. Dotyczą opodatkowania dwóch rodzajów dofinansowania.

W pierwszym wypadku chodzi o unijne dotacje do proekologicznych inwestycji. W sprawie, która trafiła do TSUE, chodziło o montaż na domach mieszkańców systemów odnawialnych źródeł energii (OZE), w tym paneli fotowoltaicznych. Dofinansowanie jest przeznaczane na pokrycie ogólnych kosztów projektu (najczęściej od 75 proc. do 85 proc. kosztów kwalifikowanych). Resztę pieniędzy wykładają z własnej kieszeni mieszkańcy (tzw. wkład własny).

Zamontowane systemy stanowią własność gminy przez okres trwałości projektu (pięć lat), po upływie którego własność jest przenoszona na właścicieli nieruchomości.

Gmina jest obowiązana wyłonić wykonawcę projektu i sprawować bieżący nadzór inwestorski. Jest także odpowiedzialna za finansowe rozliczenie projektu.

Spór z fiskusem dotyczy art. 29a ust. 1 ustawy o VAT. Z przepisu tego wynika, że podstawą opodatkowania są m.in. dotacje mające bezpośredni wpływ na cenę dostarczanych towarów bądź usług.

Przez długi czas fiskus sam nie mógł się zdecydować, czy dotacje do systemów OZE mają charakter cenotwórczy. Ostatecznie tak właśnie uznał, co początkowo potwierdzały również sądy, np. WSA w Warszawie w prawomocnym wyroku z 29 listopada 2019 r. (sygn. akt III SA/Wa 1200/19) oraz NSA w wyroku z 7 września 2018 r. (I FSK 909/18).

Potem jednak zapadały odmienne wyroki – że dotacja nie wpływa bezpośrednio na cenę usługi świadczonej przez gminę. Tak orzekł NSA m.in. 24 czerwca 2020 r. (I FSK 74/18) i 11 sierpnia 2020 r. (I FSK 412/18).

– W konsekwencji część gmin uznawała, że działa w tym zakresie jako podatnik VAT, i opodatkowała dotacje, co było zgodne z dominującą linią interpretacyjną organów podatkowych, potwierdzoną dodatkowo w odpowiedzi wice ministra finansów na jedną z interpelacji poselskich z 2020 r. Natomiast pozostała część gmin nie opodatkowała dotacji – wskazuje Janina Fornalik, doradca podatkowy i partner w MDDP.

Problem rozbieżności w orzecznictwie dostrzegł jeden ze składów orzekających NSA i dlatego skierował pytanie do poszerzonego składu sędziów (postanowienie z 26 listopada 2020 r., I FSK 1454/18).

Uchwała jednak nie zapadła, bo kolejny skład orzekający uznał, że potrzebna będzie jednak wykładnia TSUE (postanowienie z 16 kwietnia 2021 r., I FSK 1645/20).

Usuwanie azbestu

Drugi spór dotyczy usuwania azbestu z budynków należących do mieszkańców. W tym celu gmina wyłania wykonawcę i zapewnia finansowanie. Część pieniędzy na ten cel pochodzi z wojewódzkiego funduszu ochrony środowiska i gospodarki wodnej. Dotacja z funduszu pokrywa zazwyczaj ok. 85 proc. kosztów, a resztę samorząd wykłada z własnego budżetu. Mieszkaniec nie wydaje nic.

Gminy twierdzą, że działają w tym zakresie jako organ władzy publicznej, więc dotacja z WFOŚiGW nie ma charakteru cenotwórczego. Przywołują art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 40 ze zm.), z którego wynika, że jednym z zadań własnych gminy jest dbałość o ochronę środowiska.

Fiskus uważa natomiast, że gminy, usuwając azbest, działają jako podatnicy VAT, więc dotacja, którą pozyskują, powinna być opodatkowana.

Sądy pierwszej instancji przyznawały najczęściej rację samorządom, natomiast gdy jedna z takich spraw trafiła na wokandę NSA, ten zawiesił postępowanie i skierował do TSUE pytanie prejudycjalne (postanowienie z 16 kwietnia 2021 r., I FSK 1490/20).

Na oba pytania polskiego sądu kasacyjnego poznamy odpowiedź dzisiaj.

W obu tych sprawach rzecznik generalny TSUE Juliane Kokott była zdania, że gmina nie działa jako podatnik VAT – ani wtedy, gdy otrzymuje dotacje na inwestycje proekologiczne (sygn. C-612/21), ani gdy dostaje dofinansowanie do usuwania azbestu (C-616/21).

Kto straci

Jeżeli wyroki unijnego trybunału będą zgodne z opinią rzecznika generalnego, to zdaniem doradcy podatkowego Joanny Rudzkiej nie można wykluczyć, że organy podatkowe zakwestionują dokonane już odliczenia podatku naliczonego.

– Wtedy w kłopocie znajdą się przede wszystkim gminy, które nie otrzymały we własnej sprawie interpretacji indywidualnej potwierdzającej prawidłowość ich dotychczasowych rozliczeń – zwraca uwagę ekspertka.

Tłumaczy, że przy braku takiej interpretacji indywidualnej fiskus może zażądać zwrotu odliczonych kwot wraz z odsetkami za zwłokę za cały pięcioletni okres wstecz (jeszcze nieprzedawniony).

Zdaniem Joanny Rudzkiej nie dałoby się jednak tego zaakceptować ze względu na art. 14n par. 4 pkt 2 ordynacji podatkowej, który przyznaje ochronę podatnikom stosującym się do tzw. utrwalonej praktyki interpretacyjnej. Z praktyki tej wynikało, że gminy płacą podatek należny i odliczają podatek naliczony.

– Odrębną kwestią są ewentualne wnioski gmin o stwierdzenie nadpłaty podatku z uwagi na błędne opodatkowanie VAT dotacji i wpłat mieszkańców – mówi ekspertka. Przypomina, że fiskus nie może wydać w takiej sytuacji decyzji na niekorzyść podatnika.

– Jeżeli TSUE orzeknie, że gminy nie działają w tym zakresie jako podatnik VAT, to okaże się, że gmina, owszem, zawyżyła podatek należny od dotacji i wpłat mieszkańców, ale jednocześnie zawyżyła podatek naliczony, uwzględniając VAT z faktur kosztowych (np. wykonawcy). W większości przypadków oznaczać to będzie, że kwoty podatku należnego i naliczonego zostałyby w takiej sytuacji wyzerowane – mówi Joanna Rudzka.

Zatem – jak dodaje – w przypadku wielu gmin nieposiadających interpretacji, które zapewniałyby prawo do odliczenia VAT, występowanie o zwrot nadpłaconego podatku od dotacji mija się z celem.

– Natomiast w przypadku gmin posiadających interpretację zapewniającą prawo do odliczenia podatku z faktur kosztowych, a jednocześnie nakazującą zapłatę VAT od dotacji, fiskus zapewne odmówiłby prawa do zwrotu nadpłaty, twierdząc, że wynikająca z art. 14k ordynacji zasada ochrony wnioskodawcy ogranicza się do niepogarszania sytuacji podatnika – wskazuje Joanna Rudzka.

Kto skorzysta

– Skorzystać mogłyby samorządy, które pozostają w sporze z fiskusem, twierdząc, że prowadzone przez nie inwestycje nie są opodatkowane VAT – wskazuje Wojciech Kieszkowski, doradca podatkowy i partner w Solveo Advisory.

Dodaje, że taka wykładnia TSUE byłaby również korzystna dla mieszkańców gmin, którzy do wkładu własnego mieli doliczany VAT.

– Niewykluczone, że danina ta byłaby im zwracana, aby gminy korygujące podatek należny nie zostały uznane za „bezpodstawnie wzbogacone”. Taka korekta przy sprzedaży konsumenckiej jest zazwyczaj trudna, ale w tym wypadku wydaje się możliwa, ponieważ gminy najczęściej dokumentowały usługę wystawioną fakturą i dzięki temu wiedzą, którzy mieszkańcy skorzystali z zamontowania systemu OZE – tłumaczy Wojciech Kieszkowski.

Jeśli będzie VAT

Co będzie, jeżeli TSUE nie zgodzi się z rzecznikiem generalnym i uzna, że samorządy w obu przypadkach działały jako podatnicy VAT?

– Wówczas będzie jasne, że dotacje do inwestycji proekologicznych są opodatkowane, co dla większości samorządów byłoby potwierdzeniem ich obecnych rozliczeń – mówi Wojciech Kieszkowski.

Kłopot mogą mieć natomiast gminy, które wbrew wykładni fiskusa nie odprowadzały VAT. Negatywne dla nich stanowisko TSUE będzie oznaczać, że muszą uiścić zaległości wraz z odsetkami za zwłokę.

– Natomiast samorządy płacące VAT od tego rodzaju świadczeń przyjęłyby zapewne takie rozstrzygnięcie z zadowoleniem. Wbrew pozorom znacznie więcej straciłyby w tym wypadku na nieopodatkowaniu – podsumowuje Wojciech Kieszkowski. ©℗