Czyżby finał sporów z fiskusem o stawkę VAT od kontraktów na bieżące utrzymanie dróg? W najbliższych tygodniach Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad ma sfinalizować prace nad wzorcem takiego kontraktu
Poinformowało o tym biuro prasowe GDDKiA w odpowiedzi na pytanie DGP. Po przygotowaniu wzorcowego kontraktu GDDKiA zamierza wystąpić do dyrektora Krajowej Informacji Skarbowej o wydanie wiążącej informacji stawkowej (WIS).
– To powinno definitywnie zakończyć temat niejasności związanych z podatkiem VAT – mówi Szymon Piechowiak, rzecznik prasowy GDDKiA.
Treść WIS byłaby wiążąca dla organów podatkowych zarówno względem GDDKiA, jak i firm zajmujących się na jej zlecenie utrzymaniem dróg i autostrad (art. 42b ust. 1 pkt 2 ustawy o VAT).
– To oznacza, że jeżeli dyrektor KIS uzna, że w naszych umowach powinny być zastosowane jednak inne stawki niż 23 proc., czyli np. 8 proc. i 23 proc., to zastosujemy je i wykonawcy umów będą chronieni przed zmianą interpretacji przepisów w przyszłości – wyjaśnia rzecznik GDDKiA.
Sedno sporów
Problem dotyczy przetargów na utrzymanie dróg. Przez długi czas GDDKiA wymagała, by wykonawcy wyodrębniali poszczególne czynności objęte różnymi stawkami VAT: 8 proc. (np. odśnieżanie dróg) i podstawową 23 proc. Przez lata taką wykładnię potwierdzał fiskus w interpretacjach indywidualnych.
Potem jednak minister finansów zmienił wykładnię i uznał, że wszystkie prace stanowią usługę kompleksową, opodatkowaną według jednej stawki – 23 proc. VAT. W październiku 2016 r. do podobnych wniosków doszedł Naczelny Sąd Administracyjny (sygn. akt I FSK 344/15). Następnie zaczęły się kontrole fiskusa i żądania dopłaty podatku. Pisaliśmy o tym szeroko m.in. w artykule „Fiskus rozjechał VAT-em firmy drogowe” (DGP nr 10/2018).
Problem stał się na tyle głośny, że prace nad jego rozwiązaniem podjęły wspólnie resorty infrastruktury i finansów, a także GDDKiA i reprezentująca przedsiębiorców Ogólnopolska Izba Gospodarcza Drogownictwa. Efektem rozmów było wydanie 26 stycznia 2021 r. przez ministra finansów objaśnień podatkowych.
Minister wyjaśnił w nich, że prawidłowa stawka VAT zależy od rodzaju kontraktu. Jeśli jest to tzw. kontrakt utrzymaniowy, w ramach którego najważniejszym celem wykonawcy jest zapewnienie przejezdności drogi i wykonawca ponosi odpowiedzialność nie za wykonanie poszczególnych usług cząstkowych, lecz za zapewnienie głównego celu świadczenia – przejezdności drogi w określonym standardzie – to mamy do czynienia z usługą kompleksową, opodatkowaną według stawki 23 proc. W takim wariancie świadczący usługę sam decyduje, jakie czynności należy podjąć, aby osiągnąć założony efekt – wskazał minister.
Inaczej jest – dodał – z pozostałymi kontraktami dotyczącymi usług utrzymania dróg. Potocznie są one nazywane wywołaniowymi lub rozproszonymi. Co do zasady celem świadczącego takie usługi jest prawidłowe i niezwłoczne wykonanie wyłącznie konkretnych czynności, wprost zleconych przez zamawiającego (GDDKiA). W takiej sytuacji usługodawca, jeżeli tylko prawidłowo wykonał wszystkie zlecone mu czynności, nie ponosi odpowiedzialności za brak przejezdności drogi lub jej niewłaściwy standard. W takim wariancie poszczególne usługi są objęte różnymi stawkami VAT: obniżoną 8 proc. i podstawową 23 proc.
Co na to sądy
Prawidłowość zaproponowanego przez ministra podziału potwierdzają najnowsze wyroki sądów administracyjnych. W 2021 r. zapadły korzystne dla podatników wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach w sprawie zimowego i bieżącego utrzymania dróg z: 20 kwietnia (sygn. akt I SA/Gl 331/21), 16 kwietnia (sygn. akt I SA/Gl 125/21) i 21 stycznia (sygn. akt I SA/Gl 538/20). Wyroki te są nieprawomocne.
W każdej z tych spraw organy podatkowe stały na stanowisku, że wykonywane usługi powinny być opodatkowane jedną stawką 23 proc., a nie dwiema (8 proc. i 23 proc.). Uważały, że błędne jest dzielenie usługi objętej umową na elementy składowe i stosowanie do części z nich preferencyjnej stawki podatku.
Przedsiębiorcy bronili się, twierdząc, że zarówno sama GDDKiA w swojej ofercie, jak i obie strony kontraktu w zawieranej umowie wyodrębnili wartość składową poszczególnych usług. Ponadto GDDKiA jako zamawiający sama decydowała, jakiego rodzaju usług oczekuje i określała dla nich stawkę VAT.
W dwóch nowszych wyrokach – z 16 kwietnia br. i z 20 kwietnia br. – WSA w Gliwicach orzekł, że były to kontrakty wywołaniowe, a więc wykonywane usługi nie były kompleksowe i nie powinny być objęte jedną stawką 23 proc. Na potwierdzenie swojej wykładni sąd przywołał styczniowe objaśnienia ministra finansów.
Natomiast w wyroku z 21 stycznia br., a więc jeszcze przed wydaniem przez ministra urzędowych objaśnień, WSA w Gliwicach zgodził się z fiskusem, że w tej sprawie chodziło o kompleksowe utrzymanie przejezdności autostrady. Firma świadczyła więc usługę, która w całości powinna być opodatkowana według stawki 23 proc. Mimo to sąd uznał, że przedsiębiorca nie powinien dopłacać różnicy w VAT, bo rozliczając się w latach 2013–2019 według odrębnych stawek podatku, działał on w poczuciu zaufania do organów podatkowych (art. 121 ordynacji podatkowej). Według WSA powinna mieć tu zastosowanie także zasada rozstrzygania wątpliwości na korzyść podatnika (art. 2a ordynacji).
Zdaniem gliwickiego sądu przedsiębiorcy powinni być chronieni, nawet gdy nie pozyskali własnej interpretacji indywidualnej, ale kierowali się powszechną wykładnią prezentowaną przez organy podatkowe w wielu innych interpretacjach indywidualnych.
Podobnie orzekł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 17 kwietnia 2019 r. (sygn. akt I FSK 494/17) oraz WSA w Gliwicach w wyroku z 5 października 2020 r. (sygn. akt I SA/Gl 437/20, nieprawomocny).
W tym ostatnim sąd zaznaczył, że co prawda GDDKiA nie jest organem podatkowym, ale „jej obowiązki w zakresie weryfikowania ofert, w tym co do sposobu opodatkowania usługi, wynikały z przepisów obowiązującego wówczas prawa (…) i to również należy uwzględnić przy ocenie, czy oczekiwania spółki co do sposobu opodatkowania oferowanej przez nią usługi były uzasadnione”.
W co najmniej dwóch wyrokach gliwicki sąd zgodził się jednak z fiskusem, że w rozpatrywanej sprawie chodziło o usługę kompleksową. Tak orzekł 28 września 2020 r. (sygn. akt I SA/Gl 136/20) i 24 sierpnia 2020 r. (sygn. akt I SA/Gl 168/20). Oba wyroki są również nieprawomocne.
Lepiej późno niż wcale
– Mogę tylko żałować, że zapowiadane przez GDDKiA ujednolicenie wzoru umowy i jego ocena przez dyrektora KIS nie nastąpiły wcześniej – komentuje Przemysław Antas, radca prawny w Ontilo.
Wyjaśnia, że nie mając takiego wzorca, trzeba każdorazowo analizować charakter umówionych świadczeń, ich naturę i sens ekonomiczny, intencje, którymi kierowały się strony oraz sposób wykonania umowy.
– Orzecznictwo i praktyka administracyjna, choć pomocne, niczego tak na prawdę nie przesądzą – mówi ekspert.
Dodaje, że trudno byłoby tu także powoływać się na tzw. utrwaloną praktykę interpretacyjną, o której mowa w art. 14n par. 4 pkt 2 ordynacji podatkowej. – Wymaga to ustalenia dominującego stanowiska w interpretacjach indywidualnych wydanych w takich samych stanach faktycznych lub zdarzeniach przyszłych, a to nie będzie łatwe z uwagi na kazuistykę towarzyszącą opodatkowaniu kontraktów drogowych – wyjaśnia Przemysław Antas.
VAT OD KONTRAKTÓW DROGOWYCH
opinia
Firmy drogowe powinna chronić zasada zaufania do organów państwa
Łukasz Blak doradca podatkowy w Certus LTA
Dominująca, korzystna linia orzecznicza sądów pierwszej instancji nie stanowi jeszcze przełomu w sprawie, bo choć sądy odwołują się do styczniowych objaśnień ministra finansów, to istnieje obawa, że organy podatkowe nadal mogą iść w zaparte i sięgać, dla wsparcia swojej argumentacji, po detale z umów pomiędzy GDDKiA a firmami drogowymi.
Cieszy mnie natomiast pojawiające się w części wyroków nawiązanie do zasady zaufania do organów państwa. Sądy wskazują, jak najbardziej słusznie, że skoro podatnicy stosowali się w momencie zawierania umowy do stanowiska powszechnie prezentowanego w interpretacjach indywidualnych dyrektora KIS oraz akceptowanego przez GDDKiA, to nawet jeśli nie było ono prawidłowe, nie mogą ponosić za to odpowiedzialności.
Z problemem prawidłowości stosowania stawek VAT w kontraktach utrzymania dróg cała branża zmaga się od lat. Wydane przez ministra finansów objaśnienia podatkowe w sposób czytelny i zgody z realiami wykonawczymi określają kryteria oceny kontraktów, dzieląc je na kontrakty wywołaniowe i kompleksowe, co przesądza o wysokości stawki VAT. Istotne jest, aby organy prowadzące kontrole stosowały te kryteria.
Należy pamiętać, że duża część kontrolowanych teraz długoletnich kontraktów została podpisana w trybie zamówień publicznych jeszcze przed zmianą wykładni na tę, która wynika z objaśnień ministra finansów. W takich sytuacjach urzędnicy powinni stosować zasadę zaufania do organów podatkowych i rozstrzygać sporne sprawy na korzyść przedsiębiorców.
Ponownej ocenie i zmianom powinny zostać poddane również historyczne rozstrzygnięcia, tak aby doprowadzić do spójności w tej kwestii.
Nie bez znaczenia pozostaje tu rola zamawiającego (GDDKiA), który w przypadku negatywnych rozstrzygnięć kontrolnych powinien opracować procedurę rekompensaty wykonawcom poniesionych nie z ich winy negatywnych konsekwencji. Konieczne jest również dostosowanie obecnie realizowanych umów do wytycznych wynikających z objaśnień podatkowych, aby nie rodziły one dalej ryzyk podatkowych dla wykonawców. ©℗
opinia
Ujednolicenie stawek VAT powinno dotyczyć również przeszłości
Barbara Dzieciuchowicz prezes zarządu w Ogólnopolskiej Izbie Gospodarczej Drogownictwa
