Rozmawiamy z Dariuszem Danilukiem, podsekretarzem stanu w Ministerstwie Finansów - Nowa ustawa o finansach publicznych, która weszła w życie 1 styczna 2010 r., przewiduje zmiany w audycie wewnętrznym. Czy zmienił się katalog podmiotów, które są zobowiązane do prowadzenia audytu wewnętrznego?

Tak. W ustawie na nowo określono katalog jednostek sektora finansów publicznych zobowiązanych do prowadzenia audytu wewnętrznego. Można wyróżnić dwie podstawowe grupy jednostek zobligowanych do prowadzenia audytu wewnętrznego: pierwsza grupa obejmuje największe jednostki sektora finansów publicznych, które zostały wymienione enumeratywnie w przepisach, np. Kancelarię Premiera, ministerstwa, urzędy wojewódzkie; druga zaś te jednostki, które dysponują znacznymi środkami publicznymi. W jednostkach z drugiej grupy audyt wewnętrzny prowadzony będzie w tych jednostkach, które gospodarują środkami powyżej 40 mln zł.Wysokość progu jest taka sama, jak obecnie obowiązująca. W efekcie z obowiązku prowadzenia audytu wewnętrznego zwolnione zostały małe jednostki, wymienione w obecnie obowiązującej ustawie, jak np. prokuratury, jednostki organizacyjne Służby Więziennej, państwowe osoby prawne, regionalne izby obrachunkowe i inne, których skala wydatków nie uzasadnia konieczności ponoszenia znaczących dla nich kosztów zatrudnienia i funkcjonowania audytora wewnętrznego.

Ustawa daje jednak ministrowi nadzorującemu daną jednostkę prawo nakazania prowadzenia w tej jednostce audytu wewnętrznego pomimo nieprzekroczenia wspomnianego progu. Celem tego rozwiązania jest umożliwienie ministrom odpowiedzialnym za dany obszar działalności państwa podjęcia decyzji, że w szczególnie istotnych z punktu widzenia polityki państwa jednostkach niezbędne będzie funkcjonowanie komórki audytu. Ponadto każdy kierownik jednostki, która nie ma obowiązku prowadzenia audytu wewnętrznego, może samodzielnie podjąć decyzję o prowadzeniu audytu.

Zmieniła się również sama kwestia przeprowadzania czynności, audyt wewnętrzny może przeprowadzać również usługodawca zewnętrzny. Dlaczego ustawodawca zdecydował się na takie rozwiązanie?

Rozwiązanie to wynika między innymi z coraz częściej sygnalizowanych przez kierowników jednostek sektora finansów publicznych problemów z pozyskaniem dobrej, doświadczonej kadry audytorskiej. W efekcie łączy się to z dużą liczbą wakatów na stanowiskach audytorskich, a w konsekwencji z niemożnością realizowania przez zobowiązane do prowadzenia audytu wewnętrznego jednostki przepisów ustawy o finansach publicznych. Możliwość zakupu usług audytu wewnętrznego daje kierownikom jednostek większą swobodę decyzji w kwestii rozwiązań organizacyjnych. Chciałbym przy tym podkreślić, że rozwiązanie takie jest w pełni zgodne z międzynarodową praktyką audytu wewnętrznego.

Warto także zaznaczyć, że zarówno audytor wewnętrzny zatrudniony w jednostce, jak i audytor wykonujący swoje obowiązki w ramach umowy cywilnoprawnej spełniać muszą te same wymogi w zakresie kwalifikacji zawodowych.



Jednak tylko małe jednostki mogą skorzystać z usługodawcy zewnętrznego. Jakie w tym przypadku zostały przyjęte kryteria?

Z powyższego rozwiązania mogą skorzystać jednostki, które dysponują budżetem nieprzekraczającym 100 mln zł lub zatrudniają mniej niż 200 pracowników.

Tu należy jednak zaznaczyć, iż w jednostkach podległych ministrom, nawet jeżeli będą one spełniać wyżej wymienione warunki, to minister musi wyrazić zgodę na taką formę prowadzenia audytu.

Z usługodawcy zewnętrznego mogą także skorzystać jednostki samorządu terytorialnego, jeżeli ujęta w uchwale budżetowej kwota dochodów i przychodów oraz kwota wydatków i rozchodów jest niższa niż 100 mln zł.

Możliwość zakupu usług audytu wewnętrznego została wprowadzona w ograniczonym zakresie. Chcemy przede wszystkim ocenić, czy nie odbije się to negatywnie na jakości audytu wewnętrznego.

Przyjęcie możliwości korzystania z firmy zewnętrznej może spowodować obawy wśród audytorów wewnętrznych. Jak zostały zabezpieczone ich stanowiska pracy?

Zakładamy, że z tej możliwości skorzystają w pierwszej kolejności jednostki, które do tej pory miały problemy z pozyskaniem audytorów wewnętrznych i zatrudnieniem ich na etat. Poza tym należy też spojrzeć na drugą stronę medalu, wraz z wejściem w życie ustawy etatowi audytorzy uzyskają możliwość założenia własnej firmy czy działania na własny rachunek. Uważam, że element konkurencji jest niezbędny, aby podnosić jakość audytu wewnętrznego w administracji publicznej. Takie rozwiązanie pozwoli na bardziej efektywne wykorzystanie istniejących zasobów, a także uelastyczni rynek pracy audytorów wewnętrznych, nie mówiąc już o tym, że audytorom, którzy zdecydują się na założenie własnej firmy, może przynieść wymierne korzyści finansowe.

Jednocześnie przypominam, że możliwość zatrudnienia usługodawcy dotyczy tylko grupy jednostek, spełniających określone, wskazane przeze mnie wcześniej, warunki, więc nie powinniśmy raczej ujmować nowych zapisów ustawy w kategorii zagrożenia miejsc pracy audytorów, lecz raczej poszerzenia możliwości wykonywania tego zawodu. Chcielibyśmy uniknąć sytuacji, w której, tak jak obecnie, audytorów wewnętrznych zatrudnia się, bo wynika to z obowiązku ustawowego, na niewielką część etatu, np. 1/10 etatu.

Zmiany dotyczą również katalogu osób, które mogą być audytorami wewnętrznymi w sektorze jednostek finansów publicznych. Audytorami wewnętrznymi nie mogą już być kontrolerzy NIK i inspektorzy kontroli skarbowej? Dlaczego zostało przyjęte takie rozwiązanie i jakie nowe możliwości dopuszcza nowa ustawa?

To mylna informacja. Chciałbym podkreślić, że kontrolerzy NIK oraz inspektorzy kontroli skarbowej zaangażowani w wykonywanie audytów środków unijnych mogą nadal być audytorami wewnętrznymi. Do ustawy zostały wprowadzone tylko dodatkowe wymogi w stosunku do tych dwóch grup. Specyfika audytu wewnętrznego jest na tyle odmienna metodologicznie od metod kontroli skarbowej czy tej prowadzonej przez Najwyższą Izbę Kontroli, że nie powinien istnieć automatyzm w przyznawaniu uprawnień audytorskich kontrolerom NIK oraz inspektorom kontroli skarbowej. Swoje doświadczenie muszą uzupełnić o wiedzę teoretyczną zdobytą na studiach podyplomowych w zakresie audytu wewnętrznego. Jednocześnie został wprowadzony przepis przejściowy, który stanowi, że osoby, które ukończyły aplikację kontrolerską i złożyły egzamin kontrolerski z wynikiem pozytywnym przed komisją egzaminacyjną powołaną przez prezesa Najwyższej Izby Kontroli, do 31 grudnia 2011 r. mogą być audytorami wewnętrznymi, jeżeli spełniają pozostałe warunki określone w art. 286 ust. 1 pkt 1–4 nowej ustawy. Przepis ten dotyczy również wszystkich inspektorów kontroli skarbowej.

Dodatkowo kwalifikacje do prowadzenia audytu wewnętrznego mogą uzyskać tzw. asystenci audytu, czyli osoby zatrudnione przez okres co najmniej dwóch lat w komórkach audytu wewnętrznego na stanowiskach nieaudytorskich, głównie z powodu braku formalnych kwalifikacji, pod warunkiem ukończenia studiów podyplomowych z audytu wewnętrznego.



A jaka jest definicja doświadczenia/praktyki w audycie wewnętrznym i jak takie doświadczenie udokumentować?

Za doświadczenie/praktykę w zakresie audytu wewnętrznego uważane jest udokumentowane przez kierownika jednostki wykonywanie czynności, w wymiarze czasu pracy nie mniejszym niż pół etatu, związanych z przeprowadzaniem audytu wewnętrznego pod nadzorem audytora wewnętrznego. Za równoważne uznano doświadczenie związane z realizacją przez inspektorów kontroli skarbowej czynności z zakresu certyfikacji i wydawania deklaracji zamknięcia pomocy finansowej ze środków pochodzących z UE, a także nadzorowaniem lub wykonywaniem czynności kontrolnych przez kontrolerów NIK. Przyjęto szeroką definicję doświadczenia/praktyki w zakresie audytu wewnętrznego, aby jak najszerszej grupie osób dać możliwość skorzystania z nowych przepisów ustawy.

Nowa ustawa o finansach publicznych nie przewiduje przekazywania planów audytów i sprawozdań z ich wykonania ministrowi finansów? Z czego to wynika?

Głównym powodem wprowadzonych zmian są daleko idące trudności w dostosowaniu dotychczasowych wzorów dokumentów jednocześnie do potrzeb sprawozdawczych zarówno ministra finansów, jak i kierownika jednostki. Biorąc pod uwagę wnioski zgłaszane przez audytorów wewnętrznych w tym zakresie, w ustawie rozdzielono sprawozdawczość na rzecz ministra finansów od sprawozdawczości sporządzanej na rzecz kierowników jednostek. Dlatego też nowa ustawa pozostawia audytorom wewnętrznym swobodę w kształtowaniu dokumentów sprawozdawczych przedstawianych swoim przełożonym.

Zgodnie z nową ustawą, kierownicy komórek audytu wewnętrznego, a w przypadku jednoosobowych komórek audytu – audytorzy wewnętrzni, są nadal zobowiązani do sporządzania rocznych planów audytu wewnętrznego oraz sprawozdań z wykonania planów za rok poprzedni, ale w drodze rozporządzenia minister finansów określi jedynie sposób sporządzania oraz wymagane elementy tych dokumentów. Szczegółowe wzory tych dokumentów ustalą sami audytorzy wewnętrzni w uzgodnieniu z kierownikami swoich jednostek.

Zmieniły się również terminy sporządzenia tych dokumentów. W przypadku planu jest to koniec roku, natomiast sprawozdanie audytorzy są zobowiązani sporządzić do końca stycznia. Kierownicy jednostek udostępniają je ministrowi finansów na jego wniosek.

Plany i sprawozdania jednostek podległych lub nadzorowanych przez ministra kierującego określonym działem administracji rządowej lub jednostek obsługujących organy podległe lub nadzorowane przez tego ministra są gromadzone przez komórkę audytu wewnętrznego utworzoną w ministerstwie, która obsługuje komitet audytu powołany przez danego ministra.

Dodatkowym obowiązkowym dokumentem sprawozdawczym jest przedstawiana ministrowi finansów przez kierowników jednostek do końca stycznia każdego roku informacja o realizacji zadań z zakresu audytu wewnętrznego w roku poprzednim.Informacja ta jest przygotowywana przez audytorów wewnętrznych, ale obowiązek jej przedstawienia ciąży na kierownikach jednostek.

Jak w ustawie rozwiązana została kwestia podległości audytora wewnętrznego?

Przyjęto w tej kwestii rozwiązanie usprawniające i wzmacniające system audytu, tj. podporządkowanie audytora wewnętrznego kierownikowi jednostki (ministrowi, wojewodzie, kierownikowi urzędu) w tych jednostkach, w których do tej pory podlegali dyrektorom generalnym. Celem powyższej zmiany jest uzyskanie większej aktywności audytu wewnętrznego w obszarach związanych z najważniejszymi celami realizowanymi przez dany urząd.

Zaznaczyć przy tym należy, że przyjęte rozwiązanie nie narusza kompetencji dyrektora generalnego w zakresie sprawowania bezpośredniego nadzoru nad komórkami organizacyjnymi urzędu w zakresie prawidłowego wykonywania przez nie zadań.

W konsekwencji nakłada na dyrektorów generalnych obowiązek zapewnienia warunków niezbędnych do niezależnego, obiektywnego i efektywnego prowadzenia audytu wewnętrznego, w tym organizacyjnej odrębności komórki audytu wewnętrznego oraz ciągłości prowadzenia audytu w jednostce. Zaś w kompetencjach ministrów, wojewodów i kierowników urzędów leży merytoryczna strona współpracy z audytem wewnętrznym, np. wyznaczanie priorytetów do pracy audytu, zatwierdzanie rocznych planów audytu, podejmowanie decyzji w sprawie wdrożenia rekomendacji z przeprowadzonych audytów.

W powyższym zakresie w niewielkim stopniu zmieniły się także regulacje w odniesieniu do jednostek samorządu terytorialnego. W gminach komórka audytu wewnętrznego podporządkowana jest organowi wykonawczemu gminy, czyli wójtowi, burmistrzowi bądź prezydentowi miasta. W przypadku powiatu i województwa samorządowego audytorzy wewnętrzni podlegali dotychczas pod względem merytorycznym zarządom tych jednostek, zaś pod względem organizacyjnym staroście albo marszałkowi. W nowej ustawie audyt wewnętrzny w powiecie i województwie podlega odpowiednio staroście i marszałkowi zarówno pod względem merytorycznym, jak i organizacyjnym.