Opracowuje on bowiem zbiorcze zestawienie dochodów i wydatków. Robi to w oparciu o wyliczone kwoty oraz na podstawie przedłożonych materiałów i wniosków od kierowników, radnych oraz sołtysów.
Do 15 listopada poprzedzającego rok budżetowy zarząd jednostki samorządu terytorialnego (JST) przedkłada projekt uchwały budżetowej organowi stanowiącemu i regionalnej izbie obrachunkowej. Ta ostatnia wydaje opinię na temat projektu. Zostały więc jeszcze trzy tygodnie na dokonanie ewentualnych korekt w projekcie. Należy pamiętać, że po 15 listopada organ wykonawczy JST traci prawo zgłaszania autopoprawek i samodzielnych zmian do przedstawionego przez siebie i przedłożonego do uchwalenia projektu uchwały budżetowej (uchwała Regionalnej Izby Obrachunkowej w Zielonej Górze z 1 grudnia 2010 r., sygn. akt 410/2010).
Uchwała proceduralna
Na gruncie obowiązujących przepisów to zarząd JST, a nie skarbnik, sporządza projekt uchwały budżetowej, który przekazuje organowi stanowiącemu oraz regionalnej izbie obrachunkowej. Tak orzekła Regionalna Izba Obrachunkowa we Wrocławiu w uchwale z 5 maja 2010 r. (sygn. akt 36/2010). Stanowisko to dotyczyło błędnego zapisu w akcie rady miejskiej, w którym postanowiono, że to skarbnik na podstawie otrzymanych materiałów opracowuje projekt budżetu, a burmistrz przedkłada go wraz z uzasadnieniem radzie miejskiej i regionalnej izbie obrachunkowej do 15 listopada każdego roku. Taki zapis jest sprzeczny z art. 238 ust. 1 ustawy o finansach publicznych (dalej: u.f.p.). Akt ten rada miejska wydała na podstawie art. 234 u.f.p. W myśl tego przepisu uchwała organu stanowiącego JST w sprawie trybu prac nad projektem uchwały budżetowej (dalej: uchwała proceduralna) określa w szczególności:
wymaganą szczegółowość projektu budżetu jednostki samorządu terytorialnego;
terminy obowiązujące w toku prac nad projektem uchwały budżetowej jednostki samorządu terytorialnego;
wymogi dotyczące uzasadnienia i materiały informacyjne, które zarząd przedłoży organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego wraz z projektem uchwały budżetowej.
Obowiązki
Z analizy treści uchwał proceduralnych wynika, że skarbnicy JST w procesie ustalania treści budżetu pełnią ważną rolę. Trudno bowiem oczekiwać, żeby ten specjalistyczny dokument własnoręcznie opracował organ wykonawczy JST.
Uchwały proceduralne JST określają, że skarbnik – na podstawie przedłożonych materiałów i wniosków, a także prognozowanych kwot dochodów własnych JST, dotacji celowych na realizację zadań własnych oraz z zakresu administracji rządowej, jak również subwencji ogólnej z budżetu państwa – opracowuje zbiorcze zestawienie dochodów i wydatków do projektu uchwały budżetowej.
Organ wykonawczy JST zaś, korzystając z materiałów opracowanych przez skarbnika, przygotowuje projekt uchwały budżetowej spełniający wymogi określone w u.f.p.
Projekt uchwały jest przyjmowany w drodze zarządzenia wójta (burmistrza, prezydenta miasta) lub uchwały zarządu (powiatu, województwa). Powinien być opracowany z uwzględnieniem wymienionych w art. 235 u.f.p elementów obligatoryjnych i fakultatywnych. Równolegle zarząd przedkłada uzasadnienie do projektu uchwały budżetowej oraz inne materiały określone w uchwale proceduralnej. [ramka]
Prognozowanie dochodów...
Dochody budżetowe powinny być zamieszczone:
● w układzie działów klasyfikacji budżetowej, zgodnie z Polską Klasyfikacją Działalności,
● w podziale na dochody bieżące i majątkowe (ogółem i w ramach każdego działu),
● ze wskazaniem źródeł dochodów bieżących i majątkowych.
Szczegółowość ujęcia w planie kwot wydatków może być większa, niż wymaga tego u.f.p., jeśli organ stanowiący skorzysta z upoważnienia zawartego w art. 236 ust. 5 u.f.p. (uchwała RIO w Kielcach z 2 czerwca 2010 r., sygn. akt 38/2010).
Sposób klasyfikacji dochodów do poszczególnych działów powinien być zgodny z zasadami wynikającymi z art. 39 u.f.p. oraz rozporządzenia ministra finansów w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów i rozchodów, wydatków, przychodów i rozchodów oraz środków pochodzących ze źródeł zagranicznych (t.j. Dz.U. z 2014 r. poz. 1054 ze zm.).
Z punktu widzenia gospodarowania finansami istotne jest wyszczególnienie dochodów majątkowych, do których zgodnie z art. 235 ust. 3 u.f.p. zalicza się:
● dotacje i środki przeznaczone na inwestycje, które mogą pochodzić z budżetu państwa, funduszy celowych, od innych JST oraz z funduszy Unii Europejskiej i innych źródeł zagranicznych;
● dochody ze sprzedaży majątku, których przedmiotem mogą być nieruchomości, przedmioty materialne oraz trwałe aktywa finansowe,
● dochody z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności.
Przez dochody bieżące budżetu JST rozumie się dochody budżetowe niebędące dochodami majątkowymi. Wydatki budżetowe odzwierciedlają realizację funkcji, celów i zadań władz publicznych wynikających z przepisów prawa i programów polityki oraz planów finansowych sektora finansów publicznych.
Dokonywany w ramach poszczególnych działów podział dochodów na dochody bieżące i majątkowe pozwala na wyodrębnienie budżetu operacyjnego i budżetu inwestycyjnego JST. Podział ten umożliwia ustalenie wyniku operacyjnego JST, stanowiącego różnicę pomiędzy dochodami bieżącymi i wydatkami bieżącymi, pomniejszonymi o wydatki na obsługę długu oraz rozchody przeznaczone w danym roku na spłatę zobowiązań dłużnych.
Dodatni wynik operacyjny stanowi nadwyżkę operacyjną, ujemny zaś – deficyt operacyjny. Ostatnia sytuacja oznacza, że JST nie jest w stanie pokryć bieżących wydatków z bieżących wpływów, a obsługa i spłata zadłużenia może odbywać się jedynie z przychodów budżetowych, tj. przez zaciąganie nowych zobowiązań lub sprzedaż majątku. Ustalenie nadwyżki lub deficytu operacyjnego stanowi jedną z przesłanek oceny zdolności JST do spłaty zobowiązań finansowych i do finansowania wydatków inwestycyjnych.
Problematyka dochodów JST jest dość złożona, co stanowi jedną z przyczyn trudności przy sporządzaniu planu dochodów budżetu. Regulacje w tym zakresie objęte są odrębną ustawą o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 198; dalej: u.d.j.s.t.). Ustawa ta w art. 3 ust. 1 i 2 wskazuje na trzy zasadnicze kategorie dochodów JST, którymi są: dochody własne, subwencja ogólna oraz dotacje celowe z budżetu państwa. Kategorie te określa się jako dochody stałe (obowiązkowe), gdyż zasilają one budżety poszczególnych JST regularnie (corocznie). Dochodami mogą być także: środki pochodzące ze źródeł zagranicznych niepodlegające zwrotowi, środki pochodzące z budżetu UE oraz inne środki określone w odrębnych przepisach (art. 3 ust. 3 u.d.j.s.t.). W praktyce mogą się pojawić problemy z dokładnym wskazaniem wysokości poszczególnych kategorii dochodów. Nie od JST zależy bowiem, jakie będą wpływy z niektórych źródeł (np. w ramach subwencji ogólnej, dotacji celowych). Dlatego przygotowanie planu dochodów budżetu JST nie jest łatwe.
...i wydatków
W planie wydatków JST w poszczególnych działach i rozdziałach klasyfikacji budżetowej stosuje się podział na wydatki bieżące i majątkowe (art. 236 u.f.p). Dla celów analitycznych osobno powinny być wyodrębnione koszty obsługi zadłużenia.
Do wydatków majątkowych zalicza się: wydatki na zakup i objęcie akcji oraz wniesienie wkładów do spółek prawa handlowego, a także wydatki inwestycyjne oraz dotacje celowe na finansowanie lub dofinansowanie kosztów realizacji inwestycji. Wydatkami bieżącymi są wszystkie te, które nie są wydatkami majątkowymi. [schemat]
Jak wskazała RIO w Białymstoku w uchwale z 18 stycznia 2016 r. (sygn. akt 323/16), wysokość dotacji z budżetu gminy dla niepublicznych przedszkoli ustala się w odniesieniu do wydatków bieżących przewidzianych na jednego ucznia w przedszkolach prowadzonych przez tę gminę, pomniejszonych o opłaty za korzystanie z wychowania przedszkolnego oraz opłaty za wyżywienie. Z kolei mając na uwadze samo pojęcie wydatków bieżących, należy posiłkować się również art. 236 ust. 2 i 3 u.f.p.
Zgodnie z art. 216 ust. 2 u.f.p. wydatki budżetu JST są przeznaczone na realizację zadań określonych w odrębnych przepisach, a w szczególności na:
● zadania własne;
● zadania z zakresu administracji rządowej i inne zadania zlecone ustawami;
● zadania przejęte przez JST do realizacji w drodze umowy lub porozumienia;
● zadania realizowane wspólnie z innymi JST;
● pomoc rzeczową lub finansową dla innych JST, określoną odrębną uchwałą przez organ stanowiący JST;
programy finansowane z udziałem środków pochodzących z budżetu UE oraz niepodlegających zwrotowi środków z pomocy udzielanej przez państwa członkowskie EFTA oraz innych środków pochodzących ze źródeł zagranicznych niepodlegających zwrotowi.
Do projektu trzeba dołączyć
1. Proponowane dochody budżetu miasta, w tym:
a) omówienie dochodów według poszczególnych źródeł powstawania, z podaniem wskaźników przyjętych do prognozowania kwoty dochodów budżetu miasta,
b) tabela porównawcza dochodów budżetu miasta w roku planowanym, na 1 stycznia i 30 września roku poprzedniego oraz wykonania planu dochodów na 30 września roku poprzedniego wg poszczególnych źródeł powstawania.
2. Planowane wydatki budżetu miasta, w tym:
a) omówienie wydatków zaplanowanych w poszczególnych działach i rozdziałach klasyfikacji budżetowej, z podziałem na wydatki bieżące i wydatki majątkowe,
b) tabela porównawcza wydatków budżetu miasta w roku planowanym, na 1 stycznia i 30 września roku poprzedniego oraz wykonania planu wydatków na 30 września roku poprzedniego według działów i rozdziałów klasyfikacji budżetowej w układzie, wydatki:
● ogółem,
● bieżące,
● majątkowe;
c) tabela zadań inwestycyjnych, ze wskazaniem w szczególności:
● nazwy inwestycji,
● roku rozpoczęcia i zakończenia inwestycji,
● planowanych kosztów zadania,
● nakładów do poniesienia w roku budżetowym;
3. Omówienie przychodów związanych z pokryciem deficytu budżetowego oraz rozchodów związanych ze spłatami rat kredytów (pożyczek), potencjalnych spłat wynikających z udzielonych poręczeń, a także przypadających w danym roku budżetowym wykupów papierów wartościowych emitowanych przez miasto.
Podstawa prawna
Art. 39, art. 216 ust. 2, art. 234-236, art. 238 ust. 1 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 885 ze zm.).
Art. 3 ustawy z 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 198).
