Propozycja znalazła się w projekcie ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej. Oznaczałaby rezygnację z dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego w sprawach podatkowych.

Zmiana zmierza do tego, aby w przypadku, gdy naczelnik urzędu celno-skarbowego (organ w nowej strukturze) stwierdzi nieprawidłowości w trakcie kontroli, ta przekształcałaby się w postępowanie podatkowe, a następnie byłaby wydawana decyzja. Już dziś w praktyce często tak się dzieje, ale nowością byłoby to, że przekształcenie procedur odbywałoby się automatycznie.

Największa nowość polegałaby jednak na tym, że od decyzji naczelnika urzędu celno-skarbowego nie przysługiwałoby podatnikowi odwołanie, a jedynie skarga do sądu administracyjnego.

Dziś podatnik ma prawo złożyć odwołanie od decyzji naczelnika urzędu, a dopiero gdy organ II instancji (dyrektor izby skarbowej lub celnej) nie uwzględni jego stanowiska, przysługuje skarga do sądu.

Zmiana miałaby się wiązać z planowanym utworzeniem nowej struktury administracji podatkowej na bazie obecnych urzędów i izb celnych, urzędów i izb skarbowych oraz urzędów kontroli skarbowej. W ich miejsce mają powstać izby administracji skarbowej, którym podlegałyby urzędy administracji skarbowej oraz urzędy celno-skarbowe.

Eksperci zwracają uwagę, że pomijając wszystkie inne kwestie, podatnicy straciliby na tej zmianie finansowo. Od skargi do sądu trzeba bowiem zapłacić wpis, a od odwołania – nie.

Konstytucja nie nakazuje

Nie ma natomiast zgody co do oceny konstytucyjności zaproponowanej zmiany. Agnieszka Tałasiewicz, partner w zespole postępowań podatkowych i sądowych w dziale doradztwa podatkowego EY, zwraca uwagę, że dwuinstancyjność to zasada dotycząca postępowania sądowego. Konstytucja nie wymaga natomiast dwuinstancyjności w postępowaniu administracyjnym.

Profesor Bogumił Brzeziński, kierownik Katedry Prawa Finansów Publicznych UMK w Toruniu oraz Katedry Prawa Finansowego UJ, uważa, że jednoinstancyjne postępowanie podatkowe jest propozycją godną rozważenia.

– Nie widać ku temu przeszkód ustrojowych – uważa prof. Brzeziński. Zwraca uwagę, że zgodnie z art. 78 konstytucji każda ze stron ma prawo do zaskarżenia orzeczeń wydanych w pierwszej instancji. Wyjątki od tej zasady określa ustawa. – Proponowana zmiana miałaby taki wyjątek określić – mówi.

Niezależnie od tego krytycznie ocenia propozycję likwidacji zasady dwuinstancyjności postępowania podatkowego. Szczególnie dyskusyjne jest – jego zdaniem – łączenie funkcji kontrolnych oraz wymiarowych w jednym ręku. Dlatego w jego przekonaniu gdyby doszło do zmiany, niezbędne jest natychmiastowe wzmocnienie ochrony podatników.

Również dr Jacek Zaleśny, konstytucjonalista z Uniwersytetu Warszawskiego, uważa, że z art. 78 ustawy zasadniczej wcale nie wynika prawo do odwoływania się od decyzji podatkowej do wyższej instancji administracyjnej. Ustawodawca może więc wprowadzić dwuinstancyjne postępowanie administracyjne (w tym podatkowe), ale nie ma takiego obowiązku konstytucyjnego.

Są też wątpliwości

Zdaniem prof. zw. dr. hab. Andrzeja Bałabana z Wydziału Prawa Uniwersytetu Szczecińskiego sprawa nie jest jednak tak jednoznaczna. – Jeśli Ministerstwo Finansów chce w ten sposób przyśpieszyć postępowanie, to powinno skrócić związane z nim terminy ustawowe, a nie decydować się na tak kontrowersyjną zmianę – uważa prof. Bałaban.

Profesor Witold Modzelewski, prezes Instytutu Studiów Podatkowych, mówi wprost: brak dwuinstancyjności w postępowaniu administracyjnym jest niezgodny z art. 78 konstytucji, bo to jest zasada bezsporna. Ekspert podkreśla, że w postępowaniach podatkowych jest ona szczególnie potrzebna ze względu na to, że prawo podatkowe nie jest prawem sądowym. Podstawową procedurą jest postępowanie przed organami podatkowymi, a jego istotą jest instancyjność. Słowem, organ merytoryczny II instancji przeprowadza drugi etap postępowania merytorycznego, a nie tylko bada zgodność z prawem wydanej decyzji.

Niezależnie od tego prof. Modzelewski zwraca uwagę na to, że likwidacja dwuinstancyjności w postępowaniu przed organami podatkowymi nastąpiła już prawie rok temu (w kwietniu 2015 r.), gdy organizacyjnie połączono te instytucje. W jego przekonaniu dwuinstancyjność stała się fikcją. W obecnym więc stanie prawnym ta sama jednostka jest zarówno organem pierwszej, jak i drugiej instancji – zauważa ekspert.

Zmniejszenie kosztów

Ministerstwo Finansów przekonuje, że korzyści z likwidacji zasady dwuinstancyjności może być wiele. Urzędnicy z izb skarbowych, zamiast zajmować się weryfikacją rozstrzygnięć I instancji, mogliby realizować inne zadania, skróciłby się czas trwania postępowania administracyjnego, zmniejszyłyby się koszty jego prowadzenia.

– Podatnicy podnosili zarzuty wobec obecnie obowiązującego modelu dwuinstancyjnego, zarzucając m.in. brak bezstronności organów odwoławczych, czego konsekwencją jest niejako iluzoryczność kontroli odwoławczej. Każda zwłoka w rozpoznaniu sprawy podatkowej może prowadzić do nieodwracalnych, szkodliwych konsekwencji dla podatnika, dla funkcjonowania jego przedsiębiorstwa. Zatem proponowane rozwiązanie jest próbą wyważenia wartości konstytucyjnych dotyczących zapewnienia skutecznej ochrony prawnej poprzez zapewnienie sprawnej i rzetelnej procedury – argumentuje MF.

Zdaniem dr. Tomasza Nowaka z GWW Tax rozstrzygnięcie sprawy tylko w jednej instancji mogłoby również działać mobilizująco na samych podatników. – Ich aktywność dowodowa wyczerpywałaby się w jednej instancji. Nie mogliby więc np. wstrzymywać się z ujawnieniem dowodu dopiero do czasu postępowania odwoławczego – zauważa ekspert.

Jego zdaniem większą czujność musiałaby też zachować administracja skarbowa, bo nie miałaby możliwości powtórnej weryfikacji swoich rozstrzygnięć. – W efekcie mogłaby być w większym stopniu narażona na przegraną w sądzie, co wiązałoby się z koniecznością zwrotu kosztów procesowych. Zatem o podejmowanych przez organ rozstrzygnięciach decydować powinni urzędnicy bardzo kompetentni i odpowiedzialni – podkreśla Tomasz Nowak.

Dalej w sądzie

Alicja Sarna, doradca podatkowy i starszy menedżer w MDDP, zwraca uwagę, że decyzje, które uchyla dziś II instancja, dotyczą głównie błędów proceduralnych. Powstaje więc niebezpieczeństwo, że po wprowadzeniu zmian sądy musiałyby się częściej zajmować oceną tego, czy samo postępowanie zostało przeprowadzone prawidłowo.

Z tego powodu czas trwania postępowania mógłby się nie skrócić – obawia się ekspertka.

Nie zgadza się z nią Przemysław Antas, radca prawny w C.R.O.P.A. Kancelarii Radcowskiej. Zwraca uwagę, że od 15 sierpnia 2015 r. sądy administracyjne mogą nie tylko uchylić decyzję, ale też zobowiązać organ do jej wydania i to o określonej treści (art. 145 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Jeśli więc po zmianach wynikających z projektu o KAS sprawa wróciłaby do ponownego rozpatrzenia, to rozpatrywałby ją organ jednej instancji, co mogłoby skrócić czas trwania postępowań.

Według dr. Tomasza Nowaka po likwidacji jednej instancji należałoby się zastanowić nad zwiększeniem kompetencji sądów administracyjnych, np. przez rozszerzenie zakresu postępowania dowodowego. – Dawałoby to podatnikom poczucie sprawiedliwego rozstrzygnięcia, a jednocześnie prowadziłoby do szybszego i skuteczniejszego usunięcia nieprawidłowości w działaniu organu podatkowego – stwierdza ekspert GWW. 

Rozstrzygnięcia II instancji (uchylenie decyzji/postanowienia, decyzji pokontrolnej w zakresie podatków: CIT, PIT, VAT

Lp.

Wyszczególnienie

Liczba uchylonych decyzji/postanowień wydanych przez:

w tym:

Liczba uchylonych decyzji pokontrolnych wydanych przez:

UKS

US

UKS

US

1

2

3

4

5

6

1

2014 r.

6524

11 854

4923

3525

2

2015 r.

4970

12 996

3636

4379

Źródło: Hurtownia danych WHTAX ©?