Planowanie budżetów przez gminy, powiaty i województwa dla przeciętnego Kowalskiego wydaje się katastrofą. W zeszłym roku jednostki planowały deficyt w wysokości 25,7 mld zł. Na koniec roku okazało się, że deficyt wyniósł 14,6 mld zł. Różnica wyniosła ponad 11 mld zł. W tym roku różnica między planowaniem i wykonaniem deficytu może być jeszcze większa. Samorządy zaplanowały deficyt w wysokości ponad 21 mld zł, a po III kwartałach wykazały nadwyżkę w wysokości 3,2 mld zł. W zeszłym roku było tak samo, a potem okazało się, że deficyt jednak jest, ale dużo mniejszy niż jednostki samorządowe założyły. Bardzo prawdopodobne jest, że w 2011 roku deficyt wyniesie 8 – 10 mld zł, a więc różnica między planami a wykonaniem znów sięgnie ok. 11 mld zł.

O tym, że planowanie nie jest mocną stroną samorządów, świadczą też wieloletnie prognozy finansowe. Wynika z nich, że w przyszłym roku samorządy zaplanowały łączny deficyt w wysokości 12 mld zł, podczas gdy jeszcze niedawno przedstawiciele jednostek twierdzili, że deficyt będzie dużo niższy. Takie rozbieżności oznaczają problemy dla jednostek.

Ministerstwo Finansów, gdy dowiedziało się, jaki poziom deficytu zaplanowały samorządy na przyszły rok (12 mld zł), zrealizowało swoje wcześniejsze zapowiedzi i zaproponowało ograniczenie ustawowe wysokości deficytu do 10 mld zł w 2012 roku, 9 mld zł w 2013 roku oraz 8 mld zł w kolejnych latach.

Nieprecyzyjne planowanie, zwłaszcza wydatków majątkowych (inwestycyjnych), wprowadza też w błąd mieszkańców gmin. Liczą oni na inwestycje, a tymczasem gminy przesuwają je na kolejne lata.

Samorządy bronią się i twierdzą, że do takiego planowania zmuszają je obowiązujące przepisy oraz sytuacja związana m.in. z procedurami inwestycyjnymi.

Problem z prognozami

Przygotowywanie wieloletnich prognoz finansowych i ich aktualizacja to wciąż nowość dla jednostek. Pierwszy raz przygotowywały prognozy rok temu. Właśnie wtedy patrzyły na swoje finanse przez różowe okulary, zakładając niski deficyt w 2012 roku. W tym roku musiały te prognozy uaktualnić do realnych poziomów.

Doktor Tomasz Strąk z Katedry Zarządzania Finansami Uniwersytetu Szczecińskiego zauważa, że przytoczone liczby pokazujące różnice między planami a wykonaniem i podważają nie tyle sensowność planowania wieloletniego w jednostkach, ile jego jakość.

Jak dodaje dr Michał Bitner z Wydziału Nauk Administracyjnych Uniwersytetu Warszawskiego, z prawnego punktu widzenia planowanie ma ogromny sens, ponieważ jest ono podstawą do – mówiąc w uproszczeniu – wydawania środków publicznych i zaciągania długów.

Podatki

Podatki

źródło: ShutterStock

Tomasz Strąk zwraca jednak uwagę, że niską jakość zeszłorocznych prognoz usprawiedliwia, przynajmniej częściowo, to, że były one sporządzane pierwszy raz.

– Prognoza bardzo często nie była oparta na rzetelnym planowaniu, lecz jedynie na działaniach, które miały na celu sztucznie udowodnić, że dana jednostka nie przekroczy w przyszłości parametrów dotyczących wyniku operacyjnego oraz długu – tłumaczy Tomasz Strąk.

Dodaje, że skłaniały do tego obowiązujące regulacje dotyczące nadwyżki operacyjnej oraz dopuszczalne limity zadłużenia samorządów. W opinii Tomasza Strąka z perspektywy władz lokalnych wieloletnia prognoza finansowa mogła być postrzegana jako narzędzie prezentujące w sposób nadmiernie optymistyczny dla mieszkańców planowaną sytuację finansową jednostki. Wieloletnia perspektywa tego dokumentu, jakim jest prognoza, miała w założeniu pokazywać troskę władz o finanse publiczne jednostek i pozwalać obserwować poprawę gospodarki finansowej.

Jednostki samorządowe mogą sfinansować swój deficyt kredytem

– Stąd tak dostrzegalny spadek planowanego na rok 2012 deficytu budżetowego – stwierdza Tomasz Strąk.

Kolejny powód tak dużych różnic między planowaniem a wykonaniem budżetów to korekta planowanych wydatków inwestycyjnych. Nasz rozmówca przyznaje, że wydatki majątkowe w projekcie budżetu na rok 2012 w porównaniu z prognozą na ten rok ujętą w pierwszej wieloletniej prognozie finansowej są większe odpowiednio dla: Warszawy o blisko 600 mln zł, Poznania o prawie 200 mln zł, a Szczecina o 28 mln zł.

– Jeśli przyjąć, że główną przyczyną wzrostu planowanego deficytu jest wzrost wydatków majątkowych, to biorąc pod uwagę obserwowaną praktykę ich niskiej realizacji (na poziomie ok. 80 proc.), faktyczny deficyt budżetowy będzie znacząco niższy od planowanego – ocenia Tomasz Strąk.