Finanse publiczne: Zamiast oszczędności będą koszty

Wejście w życie nowej ustawy o finansach publicznych to dodatkowe wydatki dla budżetu. Eksperci nie spodziewają się zakładanych miliardowych oszczędności. Oszczędności powstaną, jeśli jednostki budżetowe będą realizowały zadania efektywniej.

Nowa ustawa o finansach publicznych spowoduje zmiany organizacyjne w sektorze publicznym. Zmieni się także sposób zarządzania środkami publicznymi. Niektóre jednostki zostaną zlikwidowane, a na ich miejsce powstaną nowe. Zwiększy się również kontrola nad środkami. Wszystkie te zmiany rodzą koszty dla budżetu państwa i samorządów. Jak mówi prof. Witold Orłowski z PricewaterhouseCoopers zwłaszcza w początkowym okresie zmian należy spodziewać się dodatkowych wydatków. Dopiero w dłuższej perspektywie zmiany mogą, choć nie muszą, przynieść oszczędności.

Koszty zmian

Ministerstwo Finansów, które przygotowało nową ustawę o finansach publicznych, nie określiło szczegółowych kosztów zmian. W uzasadnieniu resort podał szacunkowy koszt powołania członków nowych komitetów audytu, których powstanie przewiduje ustawa. Wydatki trzeba będzie ponieść także w związku z faktem przejęcia przez ministra skarbu akcji i obligacji posiadanych przez jednostki (z wyjątkiem samorządów). Resort stwierdził też, że neutralne będzie tworzenie nowych wieloletnich prognoz finansowych w samorządach i wieloletniego planu finansowego państwa. Inne koszty można jednak przewidzieć. Jak mówi dr Michał Bitner z Uniwersytetu Warszawskiego, nie można mówić o kosztach w sensie przepływów pieniężnych, ponieważ ustawa nie wpływa na pozycje dochodów i wydatków budże-towych.

– Można jednak mówić o kosztach i korzyściach, które zostaną osiągnięte poprzez zwiększenie efektywności gospodarowania środkami publicznymi – przyznaje dr Michał Bitner.

Na co więc państwo i samorządy będą musiały wydać środki? Koszty trzeba będzie ponieść w związku z likwidacją jednostek. Koszty to również odprawy dla zwalnianych pracowników. Dziś nikt nie jest w stanie powiedzieć, ilu ich będzie, bowiem na poziomie samorządu decydować o tym będą radni, a na poziomie państwa m.in. ministrowie.

Do kosztów należy również zaliczyć koszty powołania nowych rodzajów jednostek (np. instytucji gospodarki budżetowej) lub spółek prawa handlowego, a także budżetu zadaniowego. Koszty z tym związane – to jak wskazuje dr Michał Bitner – albo koszty zatrudnienia nowych osób, albo szkoleń dla dotychczasowych pracowników jednostek. Na prace związane z budżetem zadaniowym poprzedni rząd pozyskał jednak znaczne środki z Unii Europejskiej, a zatem wejście nowej ustawy o finansach publicznych, która rozszerza zakres regulacji dotyczących budżetu zadaniowego, nie powinna zbytnio obciążać budżetu państwa.

Zdaniem dr. Michała Bitnera kosztów nie będzie generowało utworzenie agencji wykonawczych, bowiem staną się nimi obecne agencje rządowe, a zatem zmieni się tylko ich status prawny. Koszty mogą natomiast powstać przy tworzeniu nowych instytucji gospodarki budżetowej.

Jak mówi natomiast prof. Witold Orłowski, każda zmiana organizacyjna, nawet taka, która w dłuższej perspektywie przynosi oszczędności, zazwyczaj na początku wiąże się z jakimiś wydatkami.

– Przejmowanie pewnych zadań czy działań wykonywanych przez jednostki wiąże się z kosztami wynikającymi choćby z faktu, że trzeba przenieść miejsca pracy. A więc zazwyczaj jest tak, że na początku zmian powstają wydatki – mówi prof. Witold Orłowski.

Niewielkie zmiany dla miast

Sama ustawa dla miast na prawach powiatu nie rodzi nowych kosztów ani nie powoduje oszczędności. Jak przyznaje Jarosław Kapsa z Urzędu Miasta Częstochowa, poprzednie projekty ustawy o finansach publicznych budziły pewne obawy związane z likwidacją formy samorządowych zakładów budżetowych. Wyjaśnia on, że w Częstochowie funkcjonują dla realizacji zadań samorządowych dwa zakłady budżetowe: Miejski Ośrodek Sportu i Rekreacji i Cmentarz Komunalny, przy czym jeden nie korzysta z dotacji, a w drugim dotacja stanowi ok. 50 proc. przychodów.

– Ze względu na specyfikę świadczonych usług nie przewiduje się ich przekształcenia w spółkę prawa handlowego. Trudno sobie wyobrazić nastawiony przede wszystkim na zysk cmentarz. Także ośrodek sportu musi, dla dobra ogólnego, prowadzić deficytowe formy usług, np. bilety wstępu na pływalnie nie pokrywają kosztów ich utrzymania, ale dostępność do tej formy rekreacji wpływa pozytywnie na stan zdrowia mieszkańców – mówi Jarosław Kapsa.

Dodaje on, że nowa ustawa, na szczęście, przewiduje możliwość zachowania w tych przypadkach formy zakładu budżetowego.

Przejmowanie zadań

Nowa ustawa o finansach publicznych otwiera również możliwość bardziej efektywnego wydatkowania pieniędzy.

Nowa ustawa ma na celu porządkowanie sektora publicznego, czyli jaśniejsze przypisanie zadań, likwidację niektórych jednostek takich jak gospodarstwa pomocnicze i zakłady budżetowe.

– Takie działania mogą doprowadzić do ograniczenia pewnych powielających się kosztów – uważa prof. Witold Orłowski.

Ekspert dodaje, że nie należy spodziewać się oszczędności wynikających z likwidacji jednostek, ponieważ nie są likwidowane zadania. Kto inny je tylko będzie wykonywał. Nasz rozmówca zwraca także uwagę na słabą kontrolę środków, które znajdują się obecnie w jednostkach pozabudżetowych, a więc gospodarstwach pomocniczych i zakładach budżetowych.

– Sądzę, że ich likwidacja i przejęcie zadań przez budżet państwa lub budżety samorządów dadzą lepsze efekty – stwierdza prof. Witold Orłowski. Przyznaje on również, że niektóre usługi można taniej kupić, organizując przetargi dostępne dla wszystkich, a nie organizując je wewnątrz sektora publicznego.

– Te wszystkie działania mogą przynieść jakieś oszczędności, bowiem środki będą wydawane oszczędniej. Nie należy jednak spodziewać się oszczędności rzędu milionów czy miliardów złotych – ocenia nasz rozmówca.

Jak dodaje dr Michał Bitner, efektywności w wydatkowaniu środków publicznych sprzyjać będą wszystkie rozwiązania dotyczące budżetu zadaniowego.

– Nowa ustawa o finansach jest dużym krokiem naprzód w kierunku budżetowania zadaniowego. W układzie zadań swoje plany finansowe będą sporządzać wszystkie instytucje okołobudżetowe, czyli agencje, fundusze oraz instytucje gospodarki budżetowej – konkluduje dr Michał Bitner.

Nowa ustawa zakłada

● likwidację:

– wszystkich gospodarstw pomocniczych: w podsektorze rządowym i samorządowym

– wszystkich państwowych i części samorządowych zakładów budżetowych

– samorządowych funduszy celowych

– rachunków dochodów własnych

– funduszy motywacyjnych

● przekształcenie agencji rządowych w agencje wykonawcze (nowy rodzaj jednostki)

● powołanie instytucji gospodarki budżetowej (nowy rodzaj jednostki)

● podział budżetu na: budżet środków krajowych i budżet środków europejskich

● wprowadzenie komitetów audytu w administracji rządowej

Jakie oszczędności mogą przynieść zmiany