ANALIZA

Na gruntowne zmiany w finansach publicznych podatnicy czekają już od ponad dwóch lat. W zeszłym roku Ministerstwo Finansów miało już gotowy projekt ustawy, jednak Sejm nie zdążył go uchwalić, ponieważ jego kadencja została skrócona. Obecnie na bazie zeszłorocznego projektu powstaje kolejny. Z naszych informacji wynika, że nie trafił on jeszcze formalnie do uzgodnień międzyresortowych. Został jednak przekazany do uzgodnień roboczych.

Zdaniem ekspertów od finansów publicznych zmiany organizacyjne są konieczne, aby lepiej zarządzać środkami publicznymi. Dziś miliardów złotych nie kontroluje ani Sejm, ani nawet minister finansów.

Zmiany organizacyjne

Jak mówi dr Wojciech Misiąg, kierownik Zakładu Finansów Publicznych z Instytutu Badań nad Gospodarką Rynkową, zmiany organizacyjne sektora publicznego są potrzebne, ponieważ problemy, które istnieją od co najmniej dwóch lat, nie zostały do tej pory rozwiązane.

- W mojej opinii najpierw trzeba uporządkować sektor publiczny, a następnie nim właściwie zarządzać. Dziś minister finansów nie kontroluje wielu miliardów złotych środków publicznych, które istnieją poza sektorem lub są poukrywane w różnych miejscach - mówi dr Wojciech Misiąg. A zatem - dodaje - najpierw należałoby uporządkować sektor, zobaczyć, jakimi środkami dysponujemy, a następnie podejmować działania mające na celu zmniejszenie deficytu.

Przy okazji porządkowania sektora najczęściej wymienia się postulat likwidacji zakładów budżetowych, gospodarstw pomocniczych, funduszy celowych oraz przekształceń jednostek okołobudżetowych. Wszystkie wymienione jednostki dysponują bowiem miliardami złotych środków, nad którymi nie ma kontroli minister finansów. Z danych za 2006 rok wynika, że w sektorze ciągle funkcjonuje ponad trzy tysiące zakładów budżetowych, w tym większość samorządowych, oraz prawie tysiąc gospodarstw pomocniczych jednostek, z czego ponad 600 w podsektorze samorządowym. W 2006 roku wymienione jednostki dysponowały łącznie kwotą ponad 11 mld zł.

Jednak w opinii dr. Wojciecha Misiąga, wbrew pozorom likwidacja niektórych form organizacyjnych takich, jak zakłady budżetowe czy gospodarstwa pomocnicze, nie jest najważniejsza, ponieważ jest ich coraz mniej, a więc dysponują one coraz mniejszą pulą pieniędzy. Niektóre jednostki bowiem po zapowiedziach reformy same zrobiły przegląd zakładów i gospodarstw i je zlikwidowały.

Niejasne informacje

Obok konsolidacji finansów publicznych polegającej na likwidacji niektórych form jednostek drugim celem reformy powinna być jawność finansów publicznych. Dziś bowiem wskaźniki, które opracowuje każdy rząd i które podaje w budżecie, są mylące. Potwierdza to Wojciech Misiąg.

- Jest cała sfera wydatków, która nie jest od razu widoczna. Aby określić, na co powinny być wydatkowane publiczne pieniądze, musimy wiedzieć, ile posiadamy środków. Istnieje także problem rozdrobnienia źródeł finansowania zadań - mówi nasz rozmówca.

A zatem realizacja niektórych zadań nie jest skoordynowana. Z budżetów różnych ministerstw przeznaczane są środki na to samo zadanie, co oznacza, że trudno wskazać resort odpowiedzialny za realizację tego zadania. W konsekwencji nie ma mowy o efektywności wydatkowania środków.

Przykładowo mylącym wskaźnikiem jest zadłużenie zakładów opieki zdrowotnej. Ministerstwo Finansów podawało, że zadłużenie wynosi 6,5 mld zł, a Ministerstwo Zdrowia szacowało zadłużenie tych samych placówek na 10 mld zł. Kolejną mylącą informacją jest wysokość deficytu.

- Deficyt, który jest wykazywany w budżecie, to tylko część zadłużenia państwa. Do wyniku deficytu w 2007 roku trzeba dodać ok. 16 mld zł, a więc prawie 2 pkt procentowe. Dopiero wtedy otrzymujemy realną ocenę stanu nierównowagi finansów publicznych - stwierdza dr Misiąg.

Zadłużenie samorządów

Katarzyna Kuniewicz z Katedry Finansów Publicznych Katolickiego Uniwersytetu Lubelskiego podkreśla, że konieczna jest także zmiana sposobu limitowania zadłużenia w jednostkach samorządowych. Obecne wskaźniki ustalone na poziomie 15 i 60 proc. powodują, że większość gmin liczy wskaźniki zadłużenia podwójnie. Po pierwsze, gminy ustalają, jakie mają faktyczne możliwości zadłużenia i spłaty zobowiązań, a następnie sprawdzają, czy otrzymane wartości mieszczą się w granicach wskaźników ustawowych.

- Wskaźnik zadłużenia jest jednak tylko narzędziem do celu, którym jest lepsze zarządzanie finansami samorządów - stwierdza nasza rozmówczyni. Katarzyna Kuniewicz uważa, że należy wprowadzić wskaźniki ustalane indywidualnie dla każdej jednostki.

Efektywne zarządzanie

Kolejnym narzędziem do bardziej efektywnego zarządzania środkami publicznymi jest budżet zadaniowy.

Prof. Teresa Lubińska, kierownik Katedry Finansów na Uniwersytecie Szczecińskim oraz była minister odpowiedzialna za budżet zadaniowy, uważa, że w nowej ustawie o finansach publicznych powinny zostać określone elementy planowania wieloletniego.

- Budżet zadaniowy jest narzędziem rządzenia, które jest oparte na wieloletniej projekcji wydatków przypisanych do zadań, celów i mierników efektów uzyskanych z nakładów publicznych.

- Chodzi zatem o to, aby dysponenci środków budżetowych (m.in. ministrowie - red.) posiadali ustawowy obowiązek przygotowania dwu- lub trzyletniej projekcji wydatków - wyjaśniła prof. Teresa Lubińska.

Obecnie ministerstwo opracowuje czteroletni program konwergencji oraz wieloletnie programy inwestycyjne, ale - zdaniem naszej rozmówczyni - potrzeba jeszcze wprowadzić konkretne wieloletnie projekcje wydatków.