ANALIZA

Wprowadzenie jednego limitu spłat zadłużenia w miejsce obecnych dwóch: zadłużenia (maksymalnie 60 proc. dochodów budżetu) oraz spłaty (nie więcej niż 15 proc. dochodów) - przewiduje projekt nowej ustawy o finansach publicznych. Projektowany limit będzie ustalany indywidualnie dla każdej jednostki i miał obowiązywać od 2009 roku. Samorządy na podstawie projektu obliczyły, jaki wskaźnik musiałyby zastosować w przyszłym roku. Jak wynika z informacji przekazanych GP przez kilka największych miast w Polsce, ich możliwości zadłużenia po wprowadzeniu zmian w życie nie zmniejszy się, przynajmniej krótkoterminowo. Jednak biorąc pod uwagę obecny kryzys finansowy oraz niekorzystne dla samorządów zmiany prawne mające wpływ na ich dochody, można się spodziewać, że najpóźniej za trzy lata możliwości zadłużania jednostek będą dużo mniejsze.

Problemy w przyszłości

Jak wyjaśnia Mirosław Czekaj, skarbnik Warszawy, proponowany nowy limit zadłużenia oparto wyłącznie o historyczne dane budżetowe z ostatnich trzech lat. Pomija on analizy dotyczące prognozowanej sytuacji finansowej, to jest w okresie planowanego kredytowania.

- Oznacza to, że tak wyliczony nowy limit nie informuje prawidłowo o przyszłej zdolności kredytowej samorządu - mówi Mirosław Czekaj.

A zatem - jak dodaje Danuta Kamińska, skarbnik Katowic - konieczne są także symulacje na przyszłość, ponieważ żaden bank, badając wiarygodność kredytową, nie opiera swych analiz wyłącznie o dane z przeszłości.

- Wątpliwe jest także włączenie do zobowiązań jednostki samorządu terytorialnego zobowiązań związków komunalnych, czyli innej osoby prawnej, do którego dana jednostka przynależy - uważa skarbnik Katowic.

Na kolejne zagrożenie zwraca uwagę Krzysztof Mączkowski, skarbnik Łodzi.

- Jeśli jednostka otrzyma wysokie jednorazowe dotacje majątkowe lub dokona sprzedaży majątkowych, to może to spowodować zniekształcenie wyników finansowych w układzie wieloletnim - obawia się Krzysztof Mączkowski.

Co zatem nowy wskaźnik, oparty o dane z trzech poprzednich lat, oznacza dla samorządów? - Jeszcze w przyszłym i następnym roku wpływ na możliwości zadłużania się będą miały wspaniałe wyniki osiągnięte w 2007 roku i w latach poprzednich. Każdy kolejny rok będzie trudniejszy, ponieważ samorządy generują coraz mniejsze nadwyżki operacyjne, a na nich zasadniczo opiera się proponowany wskaźnik zadłużenia - wyjaśnia Danuta Kamińska.

Jej zdaniem odpowiedzialni za mniejsze nadwyżki operacyjne są ustawodawcy, którzy skutecznie zmniejszyli efektywność podstawowego źródła dochodów, jakim są wpływy z podatku dochodowego od osób fizycznych. Chodzi o wprowadzone ulgi prorodzinne i dwie stawki podatkowe. Na niższe nadwyżki wpływają także rosnące wydatki bieżące, takie jak np. 10-procentowe podwyżki dla nauczycieli, które nie są zrekompensowane zwiększeniem subwencji oświatowej, wzrost cen energii, wzrost kosztów utrzymania obiektów istniejących i nowo oddawanych w procesie inwestycyjnym.

Kredyty długoterminowe

Mirosław Czekaj dodaje, że w dłuższym okresie nowy wskaźnik będzie mniej korzystny i znacząco utrudni dostosowywanie potrzeb kredytowych Warszawy do rynkowych trendów. Obawy skarbników miast podzielają także eksperci od finansów publicznych.

Marcin Będzieszak z Katedry Finansów Uniwersytetu Szczecińskiego zwraca uwagę, że proponowana konstrukcja indywidualnego wskaźnika zadłużenia jednostki samorządowej w sytuacji spowolnienia gospodarczego może ograniczać zdolność niektórych samorządów do spłaty zadłużenia wraz z odsetkami.

- Wynikać to może przede wszystkich ze zmniejszonych wpływów z tytułu podatków dochodowych - twierdzi ekspert.

A zatem - dodaje Marcin Będzieszak - samorządy będą musiały prowadzić także bardzo ostrożną politykę zaciągania nowych długów. Jeśli w ciągu kilku najbliższych lat miasta odnotują niższe dochody bieżące, to prawdopodobnie nie będą mogły obsługiwać zaciągniętego zadłużenia, czyli spłacać długów i wypłacać odsetek.

Mirosław Czekaj zwraca uwagę, że proponowany wskaźnik skłaniać będzie więc samorządy do rozkładania spłat pożyczonego kapitału na jak najdłuższy okres, co w warunkach kryzysu na rynkach finansowych może być obarczone bardzo wysokimi kosztami lub wręcz niemożliwe.

- Innymi słowy, jeśli rynek komercyjny nie będzie oferował długoterminowego finansowania, to znaczna część samorządów pomimo posiadania zdolności kredytowej nie będzie mogła finansować swoich wydatków seriami kredytów czy też obligacji o krótszej zapadalności, gdyż jednorazowa duża spłata kredytu czy wykup obligacji wpłynie na naruszenie nowego limitu - stwierdza skarbnik Warszawy.

Perspektywa długoterminowa to jednak jedna strona medalu. Z wyliczeń miast: Warszawy, Gdańska, Katowic, Łodzi i Opola wynika bowiem, że krótkoterminowo wprowadzenie nowego wskaźnika wpłynie pozytywnie na ich możliwości zadłużania. Wszystkie te miasta mają i przez najbliższe 1-2 lata będą miały duże możliwości zaciągania nowych zobowiązań, i przeznaczania pozyskanych środków na szybko rosnące wydatki inwestycyjne. Zdolność Gdańska do zadłużania wręcz wzrośnie, o czym poinformował Andrzej Bojanowski, skarbnik miasta. Również Opole - jak mówi skarbnik Anna Jędrzejak - spełnia wymogi bezpieczeństwa finansowego wynikające z projektu ustawy o finansach publicznych.

Potrzebna zmiana

Jak wyjaśnia Katarzyna Kuniewicz z Katedry Finansów Publicznych Katolickiego Uniwersytetu Lubelskiego, propozycja wskaźnika opartego na danych historycznych powstała, gdy w projekcie ustawy nie było mowy o planowaniu wieloletnim.

- Skoro wprowadzono wieloletnią prognozę finansową, to należałoby również na niej oprzeć wskaźnik zadłużenia - uważa Katarzyna Kuniewicz.

Co więcej, nowy wskaźnik był od dawna oczekiwany przez samorządy, ponieważ będzie odnosił się do indywidualnej sytuacji finansowej jednostki. Poza tym - jak wyjaśnia Katarzyna Kuniewicz - długi będzie można zaciągać tylko na wydatki inwestycyjne.

- Nowy wskaźnik wymusza więc racjonalne, odpowiedzialne podejście do planowania w kontekście wieloletniego planowania finansowego i inwestycyjnego - twierdzi Danuta Kamińska.

Wszystko wskazuje na to, że parlament nie zdąży uchwalić nowej ustawy o finansach publicznych do końca tego roku, a zatem nowe wskaźniki będą zastosowane dopiero od 2010 roku.