Deklaracja kanclerza Niemiec, że konieczne jest stopniowe odchodzenie od warunku zgody wszystkich państw na zmiany unijnych przepisów, jest dla nas ważnym sygnałem.

rozwiń ›
Wygłoszony 29 sierpnia na Uniwersytecie Karola w Pradze wykład Olafa Scholza odbił się w przestrzeni publicznej szerokim echem. Jeden z najważniejszych polityków w Europie nakreślił swoją wizję przyszłości Unii Europejskiej. Oceny tego przemówienia są bardzo rozbieżne, jednak szczególnie ciekawy i nieco niedoceniony wydaje się jeden poruszony w wykładzie wątek. Scholz dość trafnie zdiagnozował jeden ze strukturalnych problemów Unii, stwierdzając, że tam, gdzie dziś wymagana jest jednomyślność, ryzyko użycia przez jeden kraj weta i uniemożliwienia postępów wszystkim innym wzrasta z każdym dodatkowym państwem członkowskim. W ocenie kanclerza przy rozszerzaniu UE o kolejne kraje konieczne więc będzie stopniowe odchodzenie od jednomyślności na rzecz głosowania większościowego, przede wszystkim w polityce zagranicznej, ale również podatkowej. Kanclerz jest przy tym świadom, że będzie to miało konsekwencje również dla Niemiec.

Prawo weta w sprawach podatkowych

Nie należy lekceważyć zdania o konieczności odstąpienia od prawa weta w sprawach podatkowych wygłoszonego przez politycznego przywódcę największego i najbogatszego państwa członkowskiego Unii Europejskiej. Nawet jeśli perspektywa zmian wydaje się odległa, to wprowadzenie tego poglądu w życie miałoby przecież istotne znaczenie dla całej Wspólnoty, w tym również dla Polski.
Problem technicznie można by sprowadzić do tego, jak dziś powstaje i jak ma powstawać prawo podatkowe w Unii Europejskiej.
Zwykła procedura ustawodawcza (dotycząca większości przepisów ustanawianych na poziomie europejskim) polega na tym, że zaproponowane przez Komisję Europejską przepisy są uchwalane wspólnie przez wybierany w wyborach powszechnych Parlament Europejski i Radę Unii Europejskiej, czyli zgromadzenie zajmujących się określonym tematem ministrów ze wszystkich państw członkowskich. Każda z tych instytucji musi finalnie przegłosować uzgodniony projekt, parlament zwykłą większością, natomiast Rada, co do zasady, większością kwalifikowaną. Droga przepisów podatkowych jest inna. Wynika to z przepisów Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, który w art. 113 (w odniesieniu do podatków pośrednich) i art. 115 (w odniesieniu do pozostałych podatków) przewiduje specjalną procedurę ustawodawczą. Przepisy są też proponowane przez Komisję Europejską, ale uchwala je tylko Rada UE. Parlament wyraża jedynie swoje stanowisko, jednak nie jest ono w żaden sposób wiążące. Rada natomiast nie podejmuje w tym przypadku decyzji większością głosów, lecz jednomyślnie. Oznacza to, że na zmiany w przepisach podatkowych muszą się zgodzić zarówno duże państwa, jak i każdy, najmniejszy nawet członek UE jak Malta, Cypr czy Luksemburg.
Pierwsza przyczyna jest pryncypialna. Polityka podatkowa stanowi rdzeń suwerenności państw, a podatki są głównym źródłem finansowania zadań publicznych i każdy demokratyczny rząd chce mieć pewność, że będzie miał możliwości z niego czerpać. Daniny publiczne jako świadczenia z gruntu obowiązkowe stanowią też istotną ingerencję w prawa obywateli, dlatego państwa nie chcą oddawać kontroli nad podatkami w ręce organów, nad którymi ci obywatele nie mają pełnej kontroli. Jest też jednak płaszczyzna mniej pryncypialna, a równie ważna. Chodzi tu o niebezpodstawne obawy mniejszych państw, że ograniczenie jednomyślności osłabi je i doprowadzi do przeniesienia części ich wpływów podatkowych do większych i silniejszych krajów.

Jeden sprzeciw wystarczy

Sposób podejmowania decyzji w kwestiach podatkowych w Unii Europejskiej w rzeczywistości nie jest tylko zagadnieniem proceduralnym. Nie zawsze to widzimy, ale dużą część obowiązującego w Polsce prawa podatkowego tworzy się nie w naszym parlamencie, lecz właśnie w instytucjach unijnych. W największym stopniu dotyczy to podatku od towarów i usług (VAT) i akcyzy. Polskie ustawy dotyczące tych podatków są w dużej mierze przeniesieniem do polskiego porządku prawnego dyrektyw powstających w tej szczególnej procedurze.
Przyjmowanie regulacji podatkowych w Unii Europejskiej to jednak droga przez mękę. Świetnie widać to na przykładzie wprowadzania obniżonej stawki VAT na książki elektroniczne. Zgodnie z europejską dyrektywą państwa członkowskie mogą stosować obniżone stawki tego podatku wyłącznie na produkty wymienione w załączniku do tego aktu. Kiedy Trybunał Sprawiedliwości UE w 2015 r. orzekł w dwóch sprawach, że możliwość zastosowania obniżonej stawki na tradycyjne książki (wymienione w załączniku) nie obejmuje książek elektronicznych, dla większości państw UE stało się jasne, że dyrektywę trzeba zmienić. Temat nie wydawał się szczególnie kontrowersyjny, a przygotowana przez KE propozycja przepisów była bardzo krótka. Negocjacje nawet tak prostej zmiany trwały jednak niemal dwa lata, głównie z powodu sprzeciwu Czech. Przedziwnym zbiegiem okoliczności projekt udało się przyjąć mniej więcej w tym samym czasie, w którym Rada Europejska zaakceptowała inny, pożądany przez naszych sąsiadów projekt zmian w dyrektywie VAT, a mianowicie możliwość stosowania przez państwa członkowskie powszechnego mechanizmu odwrotnego obciążenia.

Prowizorka trwa najdłużej

Zmiana w opodatkowaniu publikacji elektronicznych może być uznana za ciekawostkę, ale już fakt, że w przyszłym roku będziemy pewnie „świętować” 30-lecie funkcjonowania w Unii Europejskiej tymczasowego systemu VAT ustanowionego po zniesieniu granic celnych wewnątrz Wspólnoty, musi budzić większe zaniepokojenie. Immanentną cechą tego tymczasowego systemu, na co eksperci wskazują od lat, jest jego podatność na oszustwa i wyłudzenia. Pierwotna przyczyna istnienia luki VAT nie leży właściwie w działaniach tego czy innego rządu, lecz właśnie w dziurawym systemie i trudno skutecznie wyeliminować wyłudzenia bez jego zmiany.
W 2018 r. Komisja Europejska zaproponowała stopniowe wprowadzanie systemu definitywnego, który miałby ograniczyć wyłudzenia i obniżyć koszty administracyjne dla przedsiębiorstw. Zdaniem KE przyjęcie tego projektu miałoby przynieść budżetom państw członkowskich 41 mld euro rocznie, a roczne oszczędności biznesu związane z ograniczeniem obowiązków administracyjnych miałyby wynieść 938 mln euro. Projekt jednak już od czterech lat jest wciąż przedmiotem prac rady i trudno dostrzec postępy. Nie można tego wytłumaczyć wyłącznie istnieniem zasady jednomyślności, jednak nie da się ukryć, że taki sposób postępowania bardzo utrudnia przeprowadzanie głębokich, a nie tylko kosmetycznych reform. Projektów, które przez brak porozumienia w Radzie UE nie doczekały się przyjęcia, jest więcej. Choćby jednolita, prosta deklaracja VAT w całej UE czy unowocześnienie opodatkowania i zwolnienie z VAT dla usług finansowych.
Jednomyślność ma również wpływ na legislację dotyczącą innych podatków. Na przykład projekt dyrektywy dotyczącej podatku od usług cyfrowych, który również utknął na poziomie rady. Polska była szczególnie zainteresowana wprowadzeniem takiego podatku, jednak sama zrezygnowała z prac. Znamienne było, że poinformował o tym ówczesny wiceprezydent USA Mike Pence, a nie przedstawiciel polskiego rządu. Rezygnację naszego rządu można nawet zrozumieć, bo podatek uderzał szczególnie w amerykańskie przedsiębiorstwa, a Polska ma wiele wspólnych interesów z USA, np. w dziedzinie bezpieczeństwa. Zupełnie inny wymiar miałoby jednak przyjęcie tego podatku na poziomie Unii Europejskiej, gdzie Polska jest tylko jednym z członków.

Podatki dochodowe też z problemami

Brak jednomyślności odcisnął swoje piętno również na podatkach dochodowych. Od lat wskazuje się, że rozbieżności pomiędzy systemami podatkowymi państw Unii Europejskiej stanowią utrudnienie w prowadzeniu transgranicznej działalności przez biznes i skutkują stosowaniem nieuczciwej konkurencji podatkowej przez niektóre państwa członkowskie. Komisja Europejska podejmowała wiele prób wprowadzenia jednolitej w całej Unii podstawy opodatkowania podatkiem dochodowym od osób prawnych. Ostatnia - z 2016 r. - to CCCTB (ang. Common Consolidated Corporate Tax Base), jednak wobec braku porozumienia w radzie projekt został po pięciu latach wycofany. Na przełomie lat 2022 i 2023 ma zostać ogłoszona następna propozycja, która ma służyć temu samemu celowi, tym razem nazwana BEFIT (ang. Business in Europe: Framework for Income Taxation). Tyle że nie wiadomo, dlaczego projekt ten miałby mieć większe szanse na przyjęcie niż poprzednie.
Ostatnio w kontekście jednomyślności w sprawach podatkowych było też głośno o Polsce, która blokowała przyjęcie projektu dyrektywy dotyczącej podatku minimalnego dla międzynarodowych korporacji opartego na porozumieniu na forum OECD. Wskazywano, że jest to taktyka negocjacyjna związana z odmową przyjęcia KPO. Przeciwnicy stanowiska Polski wskazywali, że nasz rząd blokuje nałożenie minimalnej stawki podatku na cyfrowych gigantów, którzy unikają opodatkowania. W odpowiedzi przedstawiciele naszej administracji przekonywali, że to tylko pół prawdy, bo problemem nie jest tylko to, ile podatku mają płacić międzynarodowe korporacje, lecz także to, gdzie będą go płacić. W uproszczeniu, nie mamy żadnego interesu w tym, by duże przedsiębiorstwa płaciły wysokie podatki, jeżeli będą to robić tylko w państwie swojej głównej siedziby, a nie tam, gdzie osiągają dochód. Nasze przedsiębiorstwa są wciąż relatywnie małe wobec swoich zachodnich konkurentów, więc samo wprowadzenie minimalnego podatku miałoby małe znaczenie dla Polski.

Zniesienie jednomyślności w sprawach podatkowych stanie się faktem?

Komisja Europejska proponowała wprowadzenie głosowania większością kwalifikowaną w niektórych sprawach podatkowych już w 2003 r., kiedy projektowano Konstytucję dla Europy (która ostatecznie nie została ratyfikowana). Państwa członkowskie nie były wtedy zainteresowane zmianą. Temat jednak powracał. W 2017 r. Jean-Claude Juncker, ówczesny przewodniczący KE, stwierdził, że Unia powinna odejść od zasady weta w sprawach podatkowych. Jest to o tyle ironiczne, że ten sam Juncker, będąc premierem Luksemburga, był oskarżany o nadużywanie tego prawa i blokowanie zmian podatkowych. Przyczyn zmiany jego podejścia upatrywano w krytyce pod jego adresem po aferze Lux Leaks, czyli wycieku dokumentów obrazujących skalę przywilejów podatkowych udzielanych przez rząd Luksemburga zagranicznym korporacjom.
Jako głównych przeciwników zniesienia jednomyślności wskazuje się małe państwa UE, które korzystają na rozbieżnościach pomiędzy systemami podatkowymi w UE. Są to przede wszystkim Malta, Luksemburg i Cypr, ale również Irlandia, Belgia i Holandia. Kiedy jednak w 2019 r. KE przedstawiła formalny dokument zmierzający do wprowadzenia tej inicjatywy, „Der Spiegel” podawał, że przeciwnikami zniesienia jednomyślności jest aż 18 państw UE, a przychylnie spoglądało na to tylko 10. Głównym zwolennikiem, co wydaje się oczywiste, była Francja. Przychylne głosy płynęły również od ówczesnego ministra finansów Niemiec Olafa Scholza, który jednak chciał doprecyzować, w jakim zakresie UE ma odejść od jednomyślności. Polska, tak jak właściwie wszystkie kraje naszego regionu, była przeciwna.
Skoro sam temat nie jest nowy, a nawet stanowisko Olafa Scholza nie jest niespodzianką, to dlaczego właściwie należy podchodzić do ostatniej wypowiedzi kanclerza z powagą? Głównie dlatego, że inną wagę polityczną mają wypowiedzi ministra finansów, a inną - urzędującego kanclerza, nawet jeśli jest to jedna i ta sama osoba. Trudno znaleźć w archiwach wypowiedź Angeli Merkel, która z taką determinacją jak Olaf Scholz wypowiadałaby się o konieczności reformy sposobu podejmowania decyzji w Radzie UE. Pokazuje to zupełnie inny poziom zaangażowania niemieckiego rządu w ten projekt, a współpraca z Francją da obu państwom dużo silniejsze argumenty do przekonania swoich przeciwników na forum UE. Przeprowadzenie tej reformy oznaczałoby bardzo poważny krok w drodze do silniejszej integracji Unii Europejskiej. Z jednej strony mogłoby zmniejszyć bariery administracyjne w funkcjonowaniu rynku wewnętrznego, jednak z drugiej - niewątpliwie wzmocniłoby pozycję największych graczy w UE, którzy nie musieliby tak bardzo się liczyć ze sprzeciwem mniejszych.
Dla Niemiec sprawa nie jest wyłącznie symboliczna. Raport Polskiego Instytutu Ekonomicznego opublikowany w 2020 r. wskazywał, że Niemcy są największym poszkodowanym przez sztuczne transfery finansowe wewnątrz UE. W samym 2016 r. nasz sąsiad stracił przez to ok. 18 mld euro, co odpowiada ponad 20 proc. całości wpływów z CIT. Zmiana reguł gry w ramach UE byłaby dla nich szansą na odzyskanie w przyszłości chociaż części tej astronomicznej kwoty.

Polski dylemat

Polska jest tu w dość specyficznej sytuacji. Z jednej strony jesteśmy jednym z największych państw UE, więc zniesienie jednomyślności powinno teoretycznie być w naszym interesie. Z drugiej jednak strony konkurujemy z bardziej rozwiniętymi państwami również na ulgi podatkowe. Zniesienie jednomyślności mogłoby ograniczyć nasze przewagi w tym zakresie. Nie da się też nie zwrócić uwagi na to, że głosowanie w Radzie UE i Parlamencie Europejskim wymaga większej umiejętności budowania ponadnarodowych koalicji, co Polsce wychodzi, powiedzmy, różnie.
W trakcie debaty nad przyjęciem do Wspólnoty nowych członków temat jednomyślności będzie wracał niejednokrotnie, a Polska - szczególnie jeśli zależy nam na byciu adwokatem przyjęcia Ukrainy - powinna być gotowa do przedstawienia spójnego i przemyślanego stanowiska obejmującego nie tylko to, czy jesteśmy „za”, ale też jakie koszty jesteśmy gotowi ponieść dla obrony naszego stanowiska lub co chcemy dostać, aby z niego zrezygnować. ©℗
Niemcy są największym poszkodowanym przez sztuczne transfery finansowe wewnątrz UE. W 2016 r. nasz sąsiad stracił przez to ok. 18 mld euro, co odpowiada ponad 20 proc. całości wpływów z CIT
Autor jest adwokatem i doradcą podatkowym w kancelarii B2R Law Jankowski Stroiński Zięba