Co więcej, zmiana może się skończyć tym, że podatnik zostanie pozbawiony prawa przedkładania nowych dowodów także przed sądem administracyjnym.

Zmianę zakłada projekt nowelizacji (datowany na 5 października) ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej i innych ustaw, w tym m.in. ordynacji podatkowej. Ministerstwo Finansów nie przekazało go jeszcze do konsultacji publicznych.

Jedna z najbardziej kontrowersyjnych propozycji dotyczy właśnie wprowadzenia tzw. prekluzji dowodowej (nowy art. 187a ordynacji podatkowej). Miałaby ona polegać na tym, że podatnik będzie musiał, już na etapie kontroli podatkowej lub kontroli celno-skarbowej, podać wszystkie fakty i dowody, jakie posiada. Jeśli nie zgłosi ich do czasu zakończenia kontroli przez urząd skarbowy lub urząd celno-skarbowy, to nie będzie mógł później ich przedłożyć ani się na nie powołać. Słowem, organ je pominie, chyba że podatnik uprawdopodobni, że nie zgłosił ich wcześniej bez swojej winy. W praktyce takie uprawdopodobnienie może nie być łatwe.

Cel i skutki

Cel jest taki, aby skrócić postępowania. Resort finansów twierdzi bowiem, że „zgłaszanie po terminie wniosków dowodowych to dziś częsta sztuczka prawnicza służąca przewlekaniu procesów”. Prekluzja, czyli obowiązek zgłoszenia wszystkich dowodów, ma więc dyscyplinować podatników.

Inaczej widzą to doradcy podatkowi. ‒ Propozycja MF dewastuje dotychczasowe zasady postępowania, czyli zasady: prawa do obrony, czynnego udziału podatnika w postępowaniu i prawdy obiektywnej – wylicza Lesław Mazur, radca prawny, doradca podatkowy, wspólnik w Thedy & Partners.

Podobnie uważa Gerard Dźwigała, radca prawny i doradca podatkowy w Kancelarii Dźwigała, Ratajczak i Wspólnicy. ‒ Nie będzie ważne, czy podatnik miał rację, ale czy odpowiednio szybko przedstawił na to dowody – mówi ekspert.

Gdy bez kontroli

Jeżeli organy podatkowe lub celno-skarbowe od razu uruchomią postępowanie podatkowe (a więc nie będzie ono poprzedzone kontrolą podatkową lub celno-skarbową) albo będzie ono prowadzone na podstawie przepisów o unikaniu opodatkowania (art. 119g par. 1–3 lub 8), to podatnik będzie miał na przedstawienie faktów i dowodów czas do:

  • upływu terminu do wypowiedzenia się w sprawie zebranego materiału,
  • upływu terminu do wniesienia odwołania.

Bez wznowienia

Co to więc będzie oznaczać dla podatników? Lesław Mazur nie ma wątpliwości: wprowadzenie prekluzji na etapie kontroli podatkowych i celno-skarbowych osłabia pozycję podatników.

Podobnego zdania jest Gerard Dźwigała. ‒ Postępowanie dowodowe i ustalenia faktyczne zakończą się już na etapie kontroli (choć tylko dla podatnika). To spowoduje, że właściwe postępowania podatkowe staną się zupełną fikcją – wieszczy ekspert.

W praktyce – jak tłumaczy Lesław Mazur ‒ może zniknąć możliwość wznawiania postępowań na podstawie najbardziej popularnej dziś przesłanki, a więc gdy wyjdą na jaw nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, lecz nieznane organowi. Jeśli podatnik nie przedłoży dowodu w odpowiednim czasie, to nie będzie możliwe wznowienie postępowania.

Zyska fiskus

W ocenie Gerarda Dźwigały pogłębi się również nierównowaga pomiędzy urzędem a podatnikiem. Urząd będzie bowiem mógł przeprowadzać dowody tak długo, jak będzie chciał, natomiast podatnik – tylko do pewnego, wczesnego stadium sporu.

‒ Jeśli wprowadzamy cezurę czasową dla podatników, to może warto, na zasadzie lustrzanego odbicia, wprowadzić ją również dla organów – zauważa Lesław Mazur.

Wyjaśnia, jak wygląda dzisiejsza praktyka: ‒ W wielu przypadkach organy podatkowe powołują odmienne okoliczności faktyczne na każdym etapie: kontroli, postępowania pierwszoinstancyjnego, postępowania drugoinstancyjnego, a jeszcze inne po wygraniu przez podatnika postępowania sądowego, gdy sprawa ponownie trafia pod ocenę organów. Wszystko to robią po to, aby za wszelką cenę doprowadzić do utrzymania przyjętej już na samym początku tezy o konieczności zakwestionowania danego rozliczenia – mówi ekspert.

Mali polegną

Gerard Dźwigała zwraca uwagę na jeszcze jeden aspekt: większość podatników nie jest reprezentowanych na etapie kontroli przez profesjonalnych pełnomocników.

‒ W efekcie bardzo wielu z nich, szczególnie o mniejszej skali działania i mniejszej świadomości znaczenia aktywnego udziału w postępowaniu dowodowym, może paść ofiarą nowej regulacji. Skąd podatnik w trakcie kontroli ma wiedzieć, jakie kwestie są sporne i co wymaga jego inicjatywy dowodowej? – podkreśla ekspert.

Co w sądach?

Projekt nowelizacji m.in. ordynacji podatkowej nie przewiduje natomiast zmian w ustawie – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325). W praktyce jednak wprowadzenie prekluzji dowodowej do ordynacji podatkowej zrodzi problemy również na etapie postępowań sądowych. Obecne przepisy dają bowiem podatnikom możliwość składania dowodów nie tylko w trakcie kontroli czy postępowania przed organami, lecz także w sądach administracyjnych: wojewódzkich i Naczelnym Sądzie Administracyjnym.

‒ Po zmianach przeprowadzanie dowodów uzupełniających (z dokumentów) na etapie postępowania sądowoadministracyjnego może być utrudnione – przewiduje Lesław Mazur.

Co z tego – mówi ekspert ‒ że podatnik przedstawi przed sądem dowód, w świetle którego wykaże, że decyzja organu była błędna, skoro organ będzie mógł skutecznie zablokować taką inicjatywę, powołując się na prekluzję dowodową. Mimo więc, że przepisy prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zostaną formalnie zmienione, to i tak możliwość ich zastosowania będzie czysto teoretyczna – uważa Lesław Mazur.

Trudno natomiast powiedzieć, czy prekluzja będzie wiązała ręce również sędziom. Zgodnie z art. 106 par. 3 p.p.s.a. sąd może z urzędu przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości.

‒ Niewątpliwie wprowadzenie do ordynacji podatkowej jednego, na pozór „małego” przepisu o prekluzji dowodowej, bez przebudowy całego systemu (w tym postępowań sądowych) grozi chaosem proceduralnym – ocenia Lesław Mazur.

Strona i oskarżyciel

Prekluzja dowodowa to instytucja znana procedurze cywilnej. Tyle że – jak tłumaczy Gerard Dźwigała ‒ w procedurze cywilnej obie strony procesu są ograniczone czasowo w zgłaszaniu dowodów, a nie tylko jedna.

‒ Relacje stron postępowania podatkowego nie odpowiadają więc stosunkom cywilnoprawnym. Są raczej podobne do relacji między oskarżeniem i obroną w procesie karnym – wskazuje ekspert.

Dlatego za nieporozumienie uważa, że wprowadzenie prekluzji do procedury, w której organ orzekający jest jednocześnie stroną (przeciwnikiem).

‒ Czy wyobrażamy sobie, że prokurator wyznaczy oskarżonemu termin, do którego może on przedstawiać dowody swojej niewinności, a potem nowe dowody, choćby najbardziej wiarygodne i dowodzące niewinności, będą już pomijane? – wskazuje Gerard Dźwigała.

Sztuczki czy prawa

Eksperci nie mają wątpliwości, że planowana zmiana nie ma na celu poprawy efektywności postępowania, a już na pewno nie dążenie do dokładnego i obiektywnego ustalenia stanu faktycznego.

‒ Chodzi tylko o ułatwienie domiaru podatku – komentuje Gerard Dźwigała.

Zwraca też uwagę na sformułowania użyte w uzasadnieniu projektu.

– „Sztuczkami” nazywa się korzystanie przez podatników z ich praw. Takie argumenty nie tylko są niemerytoryczne, lecz także de facto obraźliwe. Tak jak nie można czynić zarzutu podatnikowi, że składa odwołanie w ostatnim dniu terminu, tak nieporozumieniem albo złą wolą jest nazywanie „sztuczką” składanie w terminie wniosków dowodowych – podsumowuje Dźwigała.