Prof. Chojna-Duch: Rozporządzenie ws. kas wirtualnych zachętą dla nieuczciwych podatników [OPINIA]

Wszelkie regulacje dotyczące prawa finansów publicznych, w tym prawa podatkowego powinny być przygotowane ze szczególną starannością oraz zgodnie z utrwalonymi zasadami prawnymi wyrażonymi w Konstytucji RP, TFUE, prawie podatkowym oraz uwzględnieniem dorobku orzeczniczego TK. Podstawową zasadą, którą powinien kierować się prawodawca przy przygotowaniu rozwiązań prawnych mających istotny wpływ na dochody budżetowe jest zasada nadrzędności interesu publicznego, w tym finansowego państwa nad interesami podmiotów prywatnych. Szczególnie istotne jest zapewnienie poszanowania interesu finansowego państwa podczas przygotowania regulacji dotyczących podatku od towarów i usług. Podatek ten stanowi główne źródło dochodów Budżetu Państwa (dochody planowane według ustawy budżetowej na 2020r. na rok 2020r. mają wynieść 200,1 mld zł, w całości dochodów Budżetu państwa na 2020r. - 392, 5 mld zł).

W latach 2015-2019 działania Rządu nakierowane na uszczelnienie systemu podatku VAT oraz większości parlamentarnej umożliwiły znaczącą poprawę ściągalności podatku od towarów i usług, zmniejszyły skalę nadużyć i bezprawnych wyłudzeń zwrotu podatku, w rezultacie przyczyniając się do znaczącej poprawy sytuacji budżetu państwa. Polska jest dziś europejskim i globalnym liderem w ograniczaniu luki podatkowej i szarej strefy. Według szacunków ośrodka analitycznego CASE, udało się ograniczyć lukę VAT z blisko 27 proc. dochodów podatkowych w 2015 r. do 7,2 proc. w 2018 r. W wyniku zmian regulacyjnych uniemożliwiających niezgodne z prawem działania w obszarze podatku VAT odnotowano zmniejszenie szarej strefy z poziomu 16,7 proc. PKB w 2015 r. do 14,1 proc. w 2018 r. Doświadczenia lat poprzednich jasno wykazały, że zbyt łagodne regulacje prowadziły do nadużyć na wielką skalę, podczas gdy działania zgodne z interesem finansowym państwa (uszczelniające) pozawalają zwiększyć ściągalność, przekładając się na wzrost dochodów budżetu państwa. Potwierdza to stanowisko Ministra Finansów przedstawione w dokumencie pt. Przeciwdziałanie Szarej Strefie w Polsce 2018/19, w którym stwierdził: „Obszarem najbardziej narażonym na nadużycia i oszustwa jest system podatku VAT, co wynika z jego konstrukcji i skali. Wyłudzenia VAT są problemem z którym walczy cała Unia Europejska. Doświadczenia Polski, z ostatnich lat, pokazują, że możliwe jest uszczelnienie poboru tego podatku oraz wprowadzenie takich rozwiązań organizacyjnych i legislacyjnych, które zwiększają odporność finansów publicznych na działania grup przestępczych”.

Nowy sposób prowadzenia sprzedaży towarów i usług konsumentom

Zapewnienie bezpieczeństwa dochodów z podatków oraz ich ściągalności jest szczególnie istotne wobec konieczności zwiększonych wydatków budżetowych i rosnącego długu publicznego, które są następstwem przeciwdziałania negatywnym skutkom gospodarczym pandemii COVID-19. Jest to oczywiste. Przekładając więc wyżej przytoczone ogólne zasady prawa finansowego na grunt opinii, należy zwrócić uwagę na bardzo szeroki charakter regulacji, która w praktyce wyznacza nowy, dotąd nieznany sposób prowadzenia sprzedaży towarów i usług konsumentom. Zmiana obejmie swym zakresem wiele tysięcy codziennych transakcji o wartości liczonej w miliardach złotych, wobec czego powinna być starannie przygotowana, przetestowana na ograniczonej liczbie podmiotów i zawierać stosowne zabezpieczenia przed „nieewidencjonowaniem lub nieprawidłowym prowadzeniem ewidencji sprzedaży przez podatników”. Zmiany wprowadzające tzw. kasy on-line w 2018 r. skonsumowały już w pełni kwestie zapewnienia bezpieczeństwa danych fiskalnych oraz wygody odczytu archiwum transakcji. Analiza przepisów rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 13 stycznia 2020 r. w sprawie kas rejestrujących mających postać oprogramowania prowadzi do wniosku, że nie wprowadza ono jakichkolwiek sankcji za dokonanie sprzedaży nieewidencjonowanej z winy producenta lub z powodu błędów technicznych. Co więcej, w przypadku awarii (bez względu na jej przyczynę) lub utraty nośnika oprogramowania nie wprowadza ono sankcji za niepowiadomienie o tym fakcie Krajowej Administracji Skarbowej. W rezultacie, Rozporządzenie kreuje zachętę dla nieuczciwych podatników do celowego omijania obowiązku wystawiania paragonów pod pretekstem awarii. Rozporządzenie nie wprowadza norm prawnych mających na celu zapewnienie bezpieczeństwa informacji objętych tajemnicą skarbową, o której mowa w art. 293 § 1 i 2 Ordynacji podatkowej po przekazaniu jej do producenta oprogramowania.

Brak rozwiązania dotyczącego odpowiedzialności karnej i odszkodowawczej użytkowników kas wirtualnych

Przepisy Rozporządzenia kreują nową kategorię osób, czyli „osoby prowadzące ewidencje” oraz wyznacza obowiązki przeszkolenia takich osób przez podatnika. Warto wskazać, że pomimo uwag Ministra Sprawiedliwości wyrażonych w piśmie z dn. 6 września 2019 r. do p. ministra T. Robaczyńskiego nie została poprawnie uregulowana kwestia odpowiedzialności karnoskarbowej osób prowadzących ewidencje u podatnika oraz pouczenia o tej odpowiedzialności. Jest to szczególnie niepokojący aspekt sprawy, ponieważ dzięki wprowadzeniu kategorii „osób prowadzących ewidencję u podatnika” wyłączona częściowo lub ograniczona została odpowiedzialność karnoskarbowa podatnika, zaś odpowiedzialność „osób prowadzących ewidencję u podatnika” może zostać ograniczona brakiem pouczenia. Wydaje się, że nie przewidziano efektywnego i bezpiecznego z punktu widzenia interesów budżetu państwa rozwiązania dotyczącego odpowiedzialności karnej i odszkodowawczej osób używających kas wirtualnych, lecz nie będących ich użytkownikami. Nie jest również jasne różnicowanie sytuacji materialnoprawnej pomiędzy osobami obsługującymi już istniejące kasy fiskalne, a „osobami osób prowadzącymi ewidencję u podatnika” z użyciem oprogramowania.

Przeciwdziałanie nieprawidłowej ewidencji sprzedaży przez podatników

Osobną kwestią jest zgodność przepisów Rozporządzenia z wytycznymi wskazanymi określonymi w art. 111b ust. 3 in fine ustawy o VAT, zgodnie z którymi Rozporządzenie musi być przygotowane: „uwzględniając potrzebę przeciwdziałania nieewidencjonowaniu lub nieprawidłowemu prowadzeniu ewidencji sprzedaży przez podatników oraz zabezpieczenia zaewidencjonowanych danych, a także bezpiecznego przesyłania tych danych między kasą a Centralnym Repozytorium Kas, konieczność zapewnienia nabywcy prawa do otrzymania dowodu nabycia towarów i usług z uwidocznioną kwotą podatku oraz możliwość sprawdzenia przez niego prawidłowości zaewidencjonowania sprzedaży i wystawiania dowodu potwierdzającego jej dokonanie oraz optymalne dla danego rodzaju sprzedaży rozwiązania techniczne dla tych kas”. Prawodawca w uzasadnieniu do Rozporządzenia nie wyjaśnia w jaki sposób przedmiotowa legislacja ma się przysłużyć do realizacji wyżej wymienionych celów. Uzasadnienie do projektu rozporządzenia nie podaje choćby jednego przykładu branży lub czynności, w której wprowadzenie kas rejestrujących mających postać oprogramowania przysporzy przeciwdziałaniu nieewidencjonowania lub nieprawidłowemu prowadzeniu ewidencji sprzedaży przez podatników.

Rewolucyjna finansów publicznych bez analiz, konsultacji i debaty parlamentarnej

Podsumowując, przepisy Rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie kas rejestrujących mających postać oprogramowania nie przyczyniają się do spełnienia wymogów zapewnienia bezpieczeństwa systemu finansów publicznych oraz zgodności z wytycznymi określonymi w ustawie o podatku od towarów i usług. Materia regulowana przepisami Rozporządzenia powinna zostać uregulowana w formie ustawy, a nie aktu wykonawczego, który powinien określać jedynie grupy podatników lub czynności objęte regulacją oraz kwestie techniczne. Ponadto przepisy proponowanego Rozporządzenia zostały w części przygotowane z naruszeniem delegacji ustawowej określonej w ustawie o podatku od towarów i usług i z naruszeniem wytycznych określonych w tej ustawie. Co ważne, rozporządzenie nie wprowadza instrumentów prawnych umożliwiających weryfikacje wiarygodności producentów oprogramowania oraz sposobu wykorzystania informacji pozyskanych przez producentów, które stanowią tajemnicę skarbową, nie odwołuje się także do sankcji karnoskarbowych za naruszenie przepisów. W szczególności nie kreuje odpowiedzialności po stronie producentów w przypadku naruszenia interesów Skarbu Państwa oraz może prowadzić do ograniczenia odpowiedzialności karnoskarbowej podatników. Przedmiotowa propozycja legislacyjna ma charakter ustrojowy, jest merytorycznie na tyle istotna, wręcz rewolucyjna z punktu widzenia finansów publicznych, że powinna być poprzedzona szerokimi analizami, konsultacjami i debatą parlamentarną oraz uregulowana w drodze ustawy, a nie w oparciu o rozporządzenie Ministra. Ministerstwo Finansów powinno ze szczególną odpowiedzialnością i na podstawie pogłębionej analizy ryzyka dokonać wskazania optymalnego kręgu podmiotów uprawnionych do korzystania z kas wirtualnych, szczególnie w początkowym okresie wykorzystania tego rozwiązania powinno mieć ono charakter pilotażowy i ograniczony. Proponowany wybór branż wydaje się zbyt szeroki, zwłaszcza iż brak praktycznych doświadczeń w stopniowej realizacji takiego projektu (testów funkcjonowania kasy wirtualnej w Polsce); zamiast planowanej „walki z oszustwami i szarą strefą” przy niepowodzeniu eksperymentu może to skutkować rozszczelnieniem systemu podatku VAT i ubytkiem dochodów budżetowych.