Poznaliśmy szczegóły zmian, które kilkanaście dni temu zapowiedział minister finansów. Zaskoczenia nie ma. Skorzystają podatnicy, ale najwięcej ich doradcy, adwokaci i radcowie prawni. Zmiany mają dotyczyć głównie przedawnienia zobowiązań podatkowych i raportowania schematów podatkowych.

rozwiń ›

Na razie to tylko założenia, sam projekt jest dopiero przygotowywany w Ministerstwie Finansów. Rząd ma go przyjąć w drugim kwartale tego roku. O pracach nad nim informowaliśmy już wcześniej, m.in. w artykułach „Koniec z raportowaniem MDR na wszelki wypadek” (DGP 1/2025) i „Zmiany w podatkach nie będą przełomowe” (DGP 29/2025).

Z hipoteką lub zastawem, czyli uchylanie przepisu niezgodnego z konstytucją

W opublikowanym właśnie rządowym wykazie napisano, że „zrewidowana” zostanie instytucja przedawnienia, w tym w zakresie nieprzedawniania się zobowiązań podatkowych zabezpieczonych hipoteką lub zastawem skarbowym. Co to oznacza?

Chodzi o art. 70 par. 8 ordynacji podatkowej. Dziś powoduje on, że nie przedawniają się zobowiązania zabezpieczone hipoteką lub zastawem skarbowym, z tym że po upływie ustawowego terminu przedawnienia mogą być one egzekwowane tylko z przedmiotu hipoteki lub zastawu.

Uchylenie tego przepisu zapowiadane jest od lat. Rok temu uczynił to również wiceminister finansów Jarosław Neneman w odpowiedzi na wystąpienie rzecznika praw obywatelskich.

Co więcej, było to nawet przewidziane w połowie 2023 r., gdy opublikowano projekt nowelizacji ordynacji podatkowej. Potem już jednak nad nim nie pracowano.

Przepis musi być uchylony i wszyscy zdają sobie z tego sprawę, bo niemal identycznie brzmiący odpowiednik (art. 70 par. 6) został już dwanaście lat temu (w 2013 r.) zakwestionowany przez Trybunał Konstytucyjny (sygn. akt SK 40/12). Trybunał odniósł się wtedy również do obecnego art. 70 par. 8. Stwierdził, że budzi on identyczne wątpliwości.

Lata mijały, a przepis jest wciąż w ordynacji podatkowej.

Nie wiadomo, w jakim konkretnie kierunku pójdzie rząd. Czy tylko uchyli art. 70 par. 8 ordynacji, czy w zamian pojawi się inne rozwiązanie.

- Pełna ocena będzie możliwa dopiero po opublikowaniu konkretnego projektu – mówi Michał Goj, doradca podatkowy, partner w zespole postępowań podatkowych i sądowych EY (patrz komentarz w ramce).

Przy podejrzeniu przestępstwa - kontrowersyjny przepis do modyfikacji

Wiele natomiast wskazuje na to, że nie dojdzie wyłącznie do skreślenia innego kontrowersyjnego przepisu ordynacji - art. 70 par. 6 pkt 1. Przypomnijmy, że powoduje on zawieszenie biegu terminu przedawnienia podatku, gdy tylko zostanie wszczęte postępowanie w sprawie o przestępstwo skarbowe lub wykroczenie skarbowe.

Z rządowego wykazu wynika, że przepis zostanie „zmodyfikowany”. Jest to zgodne z tym, co mówił kilkanaście dni temu minister finansów Andrzej Domański, przedstawiając założenia reformy podatkowej. Z jego słów wynikało, że:

- zasadniczo postępowania prowadzone w związku z podejrzeniem popełnienia wykroczenia lub przestępstwa skarbowego nie będą wpływać na termin przedawnienia podatku (termin przedawnienia będzie biegł dalej), ale

- zostaną wprowadzone wyjątki od tej zasady; będą one dotyczyć najpoważniejszych przestępstw.

Całkowitego uchylenia tego przepisu chcą natomiast podatnicy. Od lat zarzucają skarbówce instrumentalne wykorzystywanie dzisiejszego przepisu – tylko w celu niedopuszczenia do przedawnienia podatku.

Sugestia skreślenia tego przepisu pojawiła się też w propozycjach zespołu ds. deregulacji pod kierunkiem Rafała Brzoski. Pisaliśmy o tym w artykule „Nowe pomysły na uproszczenie podatków już ogłoszone” (DGP nr 33/2025).

MF o schematach podatkowych

Duże zmiany szykują się w raportowaniu schematów podatkowych (z ang. mandatory disclosure rules – MDR), choć one również nie zaskakują. Już w grudniu 2024 r. wiceminister finansów Jarosław Neneman zapowiedział w rozmowie z PAP plan ograniczenia o ponad 70 proc. obowiązku raportowania krajowych MDR. Na początku lutego powtórzył to minister Domański.

Przypomnijmy, że Polska samodzielnie rozszerzyła obowiązek raportowania. W UE dotyczy on tylko schematów transgranicznych, u nas - także krajowych.

Szef KAS nie będzie już nadawał NSP (numeru schematu podatkowego), gdy przekazana mu informacja MDR zawiera już NSP w związku ze złożeniem takiego raportu przez inny podmiot.

Tajemnica zawodowa - zmiany ważne dla promotorów

Ale największe zmiany w zakresie MDR mają dotyczyć tzw. promotorów, czyli osób, których chroni tajemnica zawodowa (np. doradców podatkowych, adwokatów, radców prawnych). Ministerstwo Finansów przywołuje w tym kontekście wyrok Trybunału Sprawiedliwości UE z 8 grudnia 2022 r. (sygn. C-694/20) oraz unijną dyrektywę 2023/2226 z 17 października 2023 r.

Dyrektywa znana też jako dyrektywa DAC8 powinna zostać wdrożona do polskiego prawa do końca 2025 r. Zmieniła ona m.in. art. 8ab tzw. dyrektywy 2018/822 (DAC6) wprowadzającej przepisy o raportowaniu transgranicznych MDR. Znowelizowany przepis pozwala każdemu państwu członkowskiemu „przyjąć niezbędne środki w celu zapewnienia pośrednikom prawa do zwolnienia z obowiązku przekazywania informacji dotyczących podlegających zgłoszeniu uzgodnień transgranicznych, jeżeli taki obowiązek zgłoszenia stanowiłby naruszenie prawniczej tajemnicy zawodowej na mocy prawa krajowego tego państwa członkowskiego”.

W związku z tym każde państwo UE będzie mogło przyjąć u siebie „niezbędne środki w celu zobowiązania każdego z pośredników, który otrzymał zwolnienie, do bezzwłocznego powiadomienia swojego klienta, jeżeli ten klient jest pośrednikiem, lub, w przypadku braku takiego pośrednika, jeżeli ten klient jest właściwym podatnikiem, o ciążących na kliencie obowiązkach zgłoszenia”.

W praktyce oznacza to, że projektowana właśnie nowelizacja ordynacji podatkowej:

- zwolni radców prawnych, adwokatów, doradców podatkowych i rzeczników patentowych z obowiązku raportowania MDR, jeśli naruszałby on przysługującą im tajemnicę zawodową, a zarazem

- zobowiąże ich do powiadamiania klienta, że to on powinien złożyć informację MDR szefowi Krajowej Administracji Skarbowej.

Przypomnijmy, że w podobnej sprawie – naruszania tajemnicy zawodowej doradców podatkowych – wypowiedział się 23 lipca 2024 r. również Trybunał Konstytucyjny (sygn. K 13/20). Uznał dzisiejszy obowiązek za sprzeczny z ustawą zasadniczą, ale wyrok nie został opublikowany w Dzienniku Ustaw.

Podobne wnioski, ale w odniesieniu do adwokatów i radców prawnych (nie doradców podatkowych), płyną także z wyroku TSUE z 29 lipca 2024 r. (sygn. C-623/22).

Bez MDR-2 i MDR-3

Z tym wiąże się kolejna projektowana zmiana - zniesienie obowiązku składania MDR-2. Dziś takie raporty składają promotorzy w sytuacji, gdy korzystający (klient) nie zwolnił ich z tajemnicy zawodowej. Ten sam obowiązek mają wspomagający (np. księgowi), gdy nabiorą wątpliwości, czy nie mają czasem do czynienia ze schematem podatkowym.

Natomiast raporty innego rodzaju (MDR-3) mają być składane tylko raz w roku i będzie je mógł podpisywać pełnomocnik. Obecnie, zgodnie z art. 86j par. 1 ordynacji, MDR-3 składają korzystający (czyli podatnicy) jeżeli:

- w danym okresie rozliczeniowym dokonywali jakichkolwiek czynności, które są elementem schematu podatkowego lub

- uzyskiwali wynikającą ze schematu podatkowego korzyść podatkową.

Niższe grzywny

Obniżona ma być górna granica grzywny za niezłożenie lub nieterminowe złożenie MDR szefowi KAS – z 720 do 240 stawek dziennych.

Kary te, choć wynikają z art. 80f kodeksu karnego skarbowego, i tak przez długi czas były głównie „straszakiem”. Pisywaliśmy o tym w artykule „Kary za brak MDR i strategii można policzyć na palcach jednej ręki” (DGP 210/2024). Informowaliśmy, że od 1 stycznia 2023 r. do 30 sierpnia 2024 r. nałożono zaledwie dwie grzywny za nieprzepisowe raportowanie na łączną kwotę 1,3 tys. zł.

Niewykluczone, że od tamtego czasu coś się zmieniło, bo w 2024 r. KAS wszczęła przynajmniej kilkanaście nowych postępowań w tym zakresie i to w związku z podejrzeniem popełnienia przestępstwa skarbowego. Wciąż jednak trudno mówić o masowym nakładaniu kar, a ich obecny górny limit (w 2025 r. 720 stawek dziennych to prawie 45 mln zł) okazał się mocno zawyżony.

MF z nowym uprawnieniem

Z rządowego wykazu wynika też, że minister finansów dostanie nowe uprawnienie – będzie mógł występować do Naczelnego Sądu Administracyjnego o podjęcie uchwały abstrakcyjnej. To prawdopodobnie będzie wymagałoby zmiany w prawie o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935, ze zm.).

Dzięki temu podatnicy mogliby liczyć na bardziej jednolite stosowanie przepisów podatkowych.

W podobnym kierunku szła zmiana, o jakiej mówił w wywiadzie dla DGP prof. Jacek Chlebny, prezes NSA (zob. „Proponujemy uchwały pilotażowe, wyższe opłaty sądowe i więcej posiedzeń niejawnych”, DGP nr 79/2024). Zapowiadał wprowadzenie tzw. uchwał pilotażowych, na wniosek wojewódzkiego sądu administracyjnego. Uchwała wyznaczałaby kierunek wykładni i przez to ujednoliciła linię orzeczniczą we wszystkich sądach wojewódzkich, a przez to też również organów podatkowych.

Podstawa prawna

Etap legislacyjny

Projekt nowelizacji ordynacji podatkowej oraz niektórych innych ustaw – wpisany do wykazu prac legislacyjnych i programowych rządu

Kluczowe jest to, co będzie w zamian

Michał Goj, doradca podatkowy, partner w zespole postępowań podatkowych i sądowych EY:

Obowiązujące obecnie wyłączenie przedawnienia wobec zobowiązań zabezpieczonych hipoteką lub zastawem skarbowym powoduje oczywistą nierówność w traktowaniu podatników. Dlatego sam pomysł uchylenia art. 70 par. 8 ordynacji podatkowej nie wydaje się kontrowersyjny. Kluczowe będzie natomiast to, czy i jakie regulacje zostaną wprowadzone w miejsce dzisiejszej regulacji. Dlatego pełna ocena będzie możliwa dopiero po opublikowaniu konkretnego projektu.

Naturalne może się też wydawać wprowadzenie możliwości występowania przez ministra finansów do NSA o wydanie uchwały abstrakcyjnej. Wszak minister ma zapewniać jednolitość stosowania prawa przez organy podatkowe. Dziś nie jest to łatwe w sytuacji, gdy rozbieżne jest orzecznictwo sądów administracyjnych. Nie jestem jednak przekonany, czy planowane rozwiązanie to najwłaściwsza droga do rozwiązania problemu. Uchwały abstrakcyjne są oderwane od konkretnych spraw, w związku z tym przy rozstrzyganiu wątpliwości NSA może nie wziąć pod uwagę wszystkie argumenty podatników. Bo to rolą pełnomocnika jest ich zgłaszanie, ale w konkretnych sprawach. Tu prawdopodobnie takiej możliwości nie będzie.

Oczywiście NSA za każdym razem bada dopuszczalność wydania uchwały, w tym również to, czy dane zagadnienie da się ocenić bez odniesienia do konkretnej sytuacji podatnika. Ale z doświadczenia wiem, że w sprawach szczególnie trudnych lepiej formułować wnioski na podstawie konkretnego stanu faktycznego. Czasem muszą one dojrzeć do rozpoznania na podstawie konkretnych spraw.

Dobry kierunek, ale diabeł tkwi w szczegółach

Konrad Kurpiewski, radca prawny, doradca podatkowy, ekspert ds. MDR i polityki podatkowej w PwC Polska:

Poznaliśmy na razie zarys proponowanych rozwiązań, a diabeł potrafi tkwić w szczegółach, dlatego warto poczekać na sam projekt. Bazując na samych informacjach z rządowego wykazu, należy zwrócić szczególną uwagę na szykowane zmiany w zakresie tajemnicy zawodowej. Ich kierunek należy ocenić pozytywnie, ponieważ wszystkie zawody zaufania publicznego mają ustawowy obowiązek zachowania tajemnicy zawodowej i trudno byłoby znaleźć przekonujące argumenty za różnicowaniem ich sytuacji. Byłaby to istotna zmiana szczególnie w odniesieniu do raportowania transakcji, w które jest zaangażowanych wiele podmiotów oraz liczni doradcy podatkowi.

Uwagę przykuwa też propozycja upoważnienia ministra finansów do „wydawania rozporządzeń zwalniających m.in. przedmiotowo transakcje z obowiązku zgłaszania uzgodnień krajowych”. Może to pozwolić na ograniczenie obowiązku raportowania uzgodnień, które w sposób oczywisty nie spełniają definicji schematu podatkowego, choć zapewne minister będzie musiał korzystać z tego uprawnienia z dużą ostrożnością, chociażby z uwagi na obowiązki nałożone unijną dyrektywą i potrzebę zbliżonego traktowania analogicznych sytuacji krajowych i zagranicznych.

Pozytywnie oceniam pomysł na uchylenie obowiązku raportowania MDR-2 przez promotorów i wspomagających. Obecnie zasady składania takich informacji są oderwane konstrukcyjnie od konkretnych informacji o danym stanie faktycznym.