Szef KAS: Chcemy zlikwidować kontrole podatkowe. Projekt jest w konsultacjach [WYWIAD]

- Chcemy ograniczać kontrole podatkowe na rzecz czynności sprawdzających i zwiększać liczbę kontroli prowadzonych przez urzędy celno-skarbowe - uważa Bartosz Zbaraszczuk, wiceminister finansów, szef Krajowej Administracji Skarbowej.

To trudne pytanie, bo odpowiedź zależy od tego, pod jakim kątem patrzymy. Jeżeli spojrzymy wyłącznie na wyniki ustaleń podczas kontroli celno-skarbowych, to miały one do 2021 r. tendencję spadkową. W ubiegłym roku, czyli 2022, nastąpiła zmiana trendu i liczba ustaleń wzrosła. Jeśli spojrzymy na kwotę, która faktycznie wpłynęła do budżetu, czyli kwotę wpływów po kontrolach celno-skarbowych i ich stosunek do ustaleń, to w 2022 r. również nastąpił jej istotny wzrost. W 2022 r. wskaźnik ten wynosił ponad 28 proc., podczas gdy np. w 2017 r. niespełna 12 proc. Mamy więc wyraźną tendencję rosnącą.

Warto przy tym jednak pamiętać, że na początku funkcjonowania Krajowej Administracji Skarbowej nadal były prowadzone kontrole rozpoczęte przed 2017 r., które w dużej mierze dotyczyły firm zarejestrowanych na tzw. słupy, a więc kontrole, które co prawda kończyły się ustaleniami, ale de facto nie przynosiły do budżetu prawdziwych pieniędzy z uwagi na brak możliwości prowadzenia skutecznej egzekucji. Przed utworzeniem KAS takich nieefektywnych kontroli było dużo więcej, a wiele decyzji było wydawanych w trybie art. 108 ustawy o VAT.

Tak, dlatego przed reformą KAS kwota ustaleń podczas takich kontroli była ogromna. Przykładowo w rekordowym dla luki VAT roku 2015 suma wszystkich ustaleń przekroczyła 18 mld zł, z czego dwie trzecie dotyczyło właśnie decyzji na podstawie art. 108 ustawy o VAT. Jednak z tych 12 mld zł udało się ściągnąć zaledwie 83 mln zł. Przypomnę, że organizatorzy oszustw karuzelowych wykorzystywali do wyłudzeń VAT firmy zakładane na tzw. słupy (np. na osoby bezdomne, a nawet na pacjentów hospicjów). Firmy te nie prowadziły żadnej działalności, a jedynie fałszowały dokumentację. Od takich firm i osób nie dało się więc odzyskać pieniędzy.

Nie w ten sposób, bo przy reformie KAS wdrożyliśmy inne podejście do zwalczania oszustw VAT. Podejście to skupia się na zwalczaniu przestępczości poprzez dochodzenia i śledztwa, czyli postępowania karne jedynie wspierane przez kontrolę celno-skarbową. Pomagają w tym uprawnienia do prowadzenia czynności operacyjno-rozpoznawczych, czyli podobne do tych, jakie mają inne służby, jak CBŚP czy Centralne Biuro Antykorupcyjne.

Między innymi dzięki tym uprawnieniom możemy ustalić faktycznych organizatorów przestępstwa, tj. osoby, które osiągnęły zysk z procederu, i je ukarać. Przeszliśmy więc z podejścia kontrolnego, czyli administracyjnego, do podejścia zwalczania oszustw w drodze postępowań przygotowawczych, czyli procesu karnego. Prowadzimy te czynności z sukcesem, o czym świadczą ciągle publikowane przez nas komunikaty o nowych zatrzymanych, stawianych zarzutach i aktach oskarżenia. Przykładowo w jednej z większych spraw wystawiono faktury na ponad 2 mld zł. Zatrzymano wówczas 150 osób. Doprowadzono je do prokuratury i postawiono zarzuty. Przy takich akcjach współpracujemy często z innymi służbami, m.in. z Centralnym Biurem Śledczym Policji.

Połączenie w jednym pionie analityki, postępowań przygotowawczych, kontroli celno-skarbowej i odzyskiwania mienia ma sprawić, że walka z przestępczością podatkową, w szczególności z wyłudzeniami w VAT oraz w akcyzie, będzie jeszcze bardziej efektywna.

Widać w tym inny ważny aspekt naszej pracy – nie tylko doprowadzamy do ukarania oszustów, ale też odzyskujemy wyłudzone pieniądze.

Zabezpieczamy je m.in. w toku postępowania przygotowawczego lub kontroli celno-skarbowej. Powstałe w urzędach celno-skarbowych (UCS) komórki ustalania i odzyskiwania mienia identyfikują nielegalne dochody i zgromadzony majątek przestępców oraz pieniądze pochodzące z przestępstw w celu zabezpieczenia w toku prowadzonych postępowań przygotowawczych. Przykładowo w ostatnich sześciu latach zabezpieczyliśmy mienie o wartości ponad 977 mln zł.

Dlatego co do zasady nie chodzimy już na kontrolę do firm słupów, wystarczy, że organizatorzy przestępstwa zostaną ukarani w procesie karnym, a my odzyskamy pieniądze i pozbawimy przestępców korzyści majątkowych.

Nie ma ścisłego podziału. Kontrola celno-skarbowa to tylko narzędzie, którym posługujemy się w celu weryfikacji. W ogólnym ujęciu można powiedzieć, że dotyczy ona spraw na pograniczu przestępstwa lub nawet już poza jego granicami oraz spraw bardziej skomplikowanych, bo przy mniej skomplikowanych w grę wchodzą albo kontrole przeprowadzane przez urzędy skarbowe, albo czynności sprawdzające. Te ostatnie dotyczą zwłaszcza zwykłych omyłek, co często się zdarza.

Na pewno chcielibyśmy więcej, i w tym kierunku idziemy, ale specyfika naszej pracy powoduje, że nigdy nie będzie to 100 proc. Jeżeli kontrolujemy podatników, którzy działają legalnie, ale uczestniczyli w jakimś przestępczym procederze, to oni nie zawsze mają wystarczający majątek, żeby zapłacić należność albo żeby mogła być ona wyegzekwowana.

Nie prowadzimy tego typu statystyk. Tu w odróżnieniu od UCS-ów nieco inaczej wygląda procedura postępowania. Efekt finansowy kontroli jest widoczny najczęściej dopiero po przeprowadzeniu postępowania podatkowego i wydaniu decyzji administracyjnej. Potem jeszcze podatnik może odwołać się do dyrektora izby administracji skarbowej i złożyć skargę do sądu. Decyzja może być uchylona i wrócić do ponownego rozstrzygnięcia. Czasami jest to więc proces kilkuletni. Stąd powiązanie kontroli z wpłatą jest czasami problematyczne. Trochę inaczej, łatwiej, jest w przypadku UCS.

W moim odczuciu sama już skuteczność powyżej 90 proc. jest bardzo wysoka. Świadczy o tym, że prowadzona przez nas analiza ryzyka jest efektywna, a analitycy bardzo dobrze typują do kontroli. Minimalnie mniejsza skuteczność w UCS-ach wynika z tego, że – co już wspomniałem – prowadzą one sprawy bardziej skomplikowane, wielowątkowe i złożone. Czasem wynik analizy wskazuje na to, że jest podejrzenie nieuczciwości i to nawet dużej, a podczas kontroli zostają zebrane dodatkowe materiały, które wskazują, że działanie jest zgodne z przepisami. To również oznacza, że idąc na kontrolę, nie chcemy za wszelką cenę udowodnić podatnikowi, że się pomylił. Natomiast urzędy skarbowe kontrolują co do zasady sprawy mniej złożone, gdzie już na etapie analizy nieco łatwiej jest ocenić ryzyko wystąpienia nieprawidłowości. Stąd te niewielkie różnice w skuteczności.

Wykorzystujemy sporo narzędzi, jak i baz danych, zarówno wewnętrznych, jak i zewnętrznych. W celu analizy ryzyka u podmiotów wykorzystujących sektor bankowy do wyłudzeń skarbowych korzystamy m.in. z JPK (jednolity plik kontrolny) i STIR (System Teleinformatyczny Izby Rozliczeniowej). Korzystamy też z informacji z innych organów i służb, a nawet utajnionych źródeł. Wspomniałem już o uprawnieniach operacyjno-rozpoznawczych – z tych informacji również korzystamy.

Przykładowo prowadzimy automatyczną analizę danych ze STIR, w wyniku której są selekcjonowane pewne informacje. Trafiają one do analityka, który bada te transakcje, sieć powiązań itp. Potem podejmowana jest decyzja, czy zostanie wszczęta kontrola, czy postępowanie karne, czy jednak te operacje nie budzą wątpliwości. W tych działaniach jak na razie najlepsze algorytmy nie mogą wyręczyć człowieka.

Zacznę od tego, że w naszej strukturze mamy 16 urzędów celno-skarbowych i 400 urzędów skarbowych, co siłą rzeczy przekłada się na liczbę wykonanych kontroli. Do tego, jak już wspomniałem, dochodzi inny, niezwykle ważny czynnik, który ma wpływ na liczbę spraw – ich ciężar gatunkowy. UCS realizuje sprawy dużo bardziej skomplikowane, gdzie są generowane największe straty dla budżetu państwa. Takie sprawy trwają też dłużej. Poza tym postępowanie podatkowe prowadzą te same osoby, które prowadziły kontrolę celno-skarbową. Inaczej jest w urzędach skarbowych – tu często inne osoby zajmują się postępowaniami podatkowymi, a inne kontrolami podatkowymi.

Już w 2022 r. zapoczątkowaliśmy proces zmiany proporcji pracowników zajmujących się kontrolami podatkowymi i osób zajmujących się kontrolami celno-skarbowymi – na korzyść tych drugich. I nadal będzie się to zmieniać. Chcemy ograniczać kontrole podatkowe na rzecz czynności sprawdzających i zwiększać liczbę kontroli prowadzonych przez UCS.

Docelowo w ogóle chcemy zlikwidować kontrole podatkowe. O tych planach zawartych w projekcie nowelizacji ordynacji podatkowej mówił już wiceminister finansów Artur Soboń.

W konsultacjach wewnętrznych. Ale też chcemy przeprowadzić konsultacje zewnętrzne.

Nie, jeżeli popełnią jakiś błąd, to wszystko będzie można wyjaśnić i skorygować podczas czynności sprawdzających. To najmniej sformalizowana procedura.

Można tak powiedzieć. Program współdziałania ma zamienić podejście kontrolne na monitoring. Korzyści są obopólne. Z jednej strony podatnik poddaje się audytowi wstępnemu, a po podpisaniu umowy o współdziałanie rozpoczyna się bieżący monitoring. Podatnik daje nam więc dostęp do wielu informacji o swoim funkcjonowaniu i rozliczeniach podatkowych. Z drugiej – nie musi co do zasady obawiać się kontroli. Chodzi o to, aby po podpisaniu umowy o współdziałanie podatnik sam się kontrolował i prawidłowo zarządzał funkcją podatkową, w tym rozliczeniami podatkowymi. KAS skupiałaby się na wsparciu podatnika w tych działaniach.

Dziesięć dużych podmiotów podpisało już umowy, a następne są w trakcie procedury poprzedzającej jej zawarcie, ale cały czas jesteśmy na etapie pilotażu. Zobaczymy, jakie będą ostateczne wnioski, aby określić, jak ma on docelowo wyglądać. Na razie jesteśmy zadowoleni z efektów. Najważniejsze jest to, żeby podatnik wdrożył skuteczne procedury nadzoru podatkowego. To na nim ciąży najwięcej obowiązków.

Chcemy, żeby podział zadań był klarowny, tj. żeby UCS-y skupiały się na działaniach kontrolnych, a drugą instancją byli dyrektorzy izb administracji skarbowej.

Gdy tworzyła się KAS, pomysł na jej funkcjonowanie był nieco inny. Po sześciu latach doświadczeń widzimy, że najlepszym rozwiązaniem jest taki klarowny podział, o którym powiedziałem.

Sprawdził się, ale wydaje się, że nowy będzie sprawdzał się jeszcze lepiej. Pozwoli to na efektywniejszy nadzór i zapewni skuteczne wzmocnienie jednolitości zapadających rozstrzygnięć.

Obecny system weryfikacji rozliczeń daje podatnikowi kilka możliwości, aby sprawdzić, czy we właściwy sposób wyliczył on swoje zobowiązania podatkowe i uniknął dodatkowych konsekwencji z powodu błędów lub pomyłek, nawet po rozpoczęciu działań weryfikacyjnych. Po pierwsze, po wszczęciu kontroli ma on możliwość złożenia korekty, gdy wykryje swój błąd w zadeklarowanych rozliczeniach. Gdy z tej możliwości nie skorzysta, bo np. nie dostrzega swego nieprawidłowego działania, to pojawia się kolejna możliwość – po zakończeniu kontroli, gdy podatnik doskonale zna ustalenia. Wówczas może on skorzystać z prawa do złożenia korekty. Natomiast gdy kwestionuje stanowisko kontroli, to przechodzimy na etap postępowania podatkowego. Przy czym zarówno na etapie kontroli, jak i postępowania podatnik może aktywnie uczestniczyć w tych procedurach, może zgłaszać wnioski dowodowe, składać wyjaśnienia. Może też na każdym etapie kontroli zgłaszać zastrzeżenia czy wypowiedzieć się na temat zgromadzonych dowodów. Te rozwiązania gwarantują prawa podatnikom i dają możliwość udowodnienia swoich racji.

Ponadto konsekwencje karne skarbowe ustaleń pokontrolnych są uzależnione od tego, z jakim czynem zabronionym, związanym z charakterem stwierdzonych nieprawidłowości podatkowych, mamy do czynienia.

Sporów prowadzimy wiele. Jeżeli podatnik jest pewien swoich racji, to idzie do sądu.

Gdybyśmy wprowadzili takie rozwiązanie, to doprowadzilibyśmy do sytuacji, że podatnik mógłby popełniać przestępstwo na próbę. Gdyby natomiast się nie udało, a sąd orzekł na niekorzyść podatnika, to jedyną konsekwencją byłoby zapłacenie zobowiązania, bez żadnych innych konsekwencji. Przepisy dotyczące korekt wprowadziliśmy po to, aby dać podatnikowi możliwość szybkiego i de facto polubownego zakończenia sprawy. ©℗