Grzechem głównym Polskiego Ładu jest skrajne upolitycznienie przekazu, które wymusza pośpiech - mówi Paweł Wojciechowski.
prof. Paweł Wojciechowski, wiceprezydent i główny ekonomista Pracodawców RP, były minister finansów oraz autor koncepcji jednolitej daniny.
W naszym niedawnym sondażu 36 proc. badanych odpowiedziało, że rozwiązania zawarte w Polskim Ładzie będą dla nich korzystne. Jednak aż 55 proc. odpowiedziało, że nie. To nie jest zaskoczeniem?
Nie jest, zważywszy na sposób uprawiania politycznego PR. Ludzie obawiają się, że za koszt wprowadzenia kwoty wolnej będą musieli zapłacić w taki czy inny sposób. Mogą nie rozumieć też przedstawianych rozwiązań. Stąd poczucie chaosu i niepewności. Oczywiście z wyliczeń Ministerstwa Finansów na podstawie danych administracyjnych wynika dokładnie odwrotnie. Że więcej osób zyska, niż straci. Tyle tylko, że do tych danych nie mają dostępu niezależni eksperci.
Chodzi jednak o proporcje. Anna Kornecka, do niedawna minister z rekomendacji Porozumienia Jarosława Gowina, wskazała, że teza o tym, że 90 proc. Polaków zyska, jest nieprawdziwa.
Zysk należy traktować jako efekt netto wszelkich zmian podatkowych, które dotkną osoby fizyczne na umowach o pracę i w działalności gospodarczej. Dla wielu osób te zmiany będą neutralne lub wręcz symboliczne. Więc teza o tym, że relacja zyskujących do tracących wyniesie 90 proc. do 10 proc., jest nieprawdziwa. W tym sensie minister Kornecka miała rację. Poza tym warto zwrócić uwagę na efekt suwaka — im mniej osób traci, tym traci bardziej. By skorzystało aż 90 proc., jak twierdzi rząd, musielibyśmy bardzo „dociążyć” tę niewielką mniejszość. Czyli właśnie osoby najlepiej zarabiające. Nie jest przy tym wykluczone, że one z kolei poszukałyby możliwości uniknięcia gwałtownego wzrostu opodatkowania. Choćby poprzez inną rezydencję podatkową. Im większe efekty dystrybucji i im mniej tracących, tym większe ryzyko dla finansów publicznych. Dlatego przy konstruowaniu jednolitej daniny w 2016 r., przyjąłem, że osób tracących nie powinno być mniej niż 25 proc., aby nie zachęcać ich do optymalizacji podatkowej. Z punktu widzenia możliwości realizacji dochodów budżetowych trudno wyobrazić sobie gorszą reformę niż tę nadmiernie przesuwającą suwak, np. do 1 proc. tracących na rzecz 99 proc. zyskujących.
Czy kierunek zmierzający do zmniejszenia atrakcyjności jednoosobowej działalności gospodarczej i podatku liniowego jest słuszny?
Tak. Jak również to, że potrzebne jest zmniejszenia klina podatkowego i wprowadzenie progresji. Zmiana pozostaje jednak tylko na papierze, bo realizacja tego projektu, w tym sam tryb wprowadzenia zmian, jest nie tylko ułomna, ale wręcz skandaliczna. Efekt jest niedobry dla gospodarki i dla przedsiębiorstw, zwiększa się ryzyko podatkowe bo dochodzi do dalszego komplikowania systemu.
Pana propozycja jednolitej daniny też była dość skomplikowana.
Były trzy stawki, jasna progresja dla całej daniny, składającej się z PIT, ZUS i NFZ, czyli wręcz bajecznie prosta. Na kartce papieru, w kilku działaniach łatwo można było wyliczyć klin podatkowy. Skomplikowane było natomiast przedstawienie sposobu uproszczenia obecnego systemu, który nazywam podatkowym Frankensteinem. Jak wytłumaczyć ujednolicenie baz czy redukcję ulg? W jaki sposób wytłumaczyć likwidację zbiegów tytułów, skoro nikt nie wie, co to jest? Jak wytłumaczyć to, że można w jednym przelewie pobrać daninę bez naruszania integralności systemu ubezpieczeń społecznych? Nie było czasu na dyskusję, ponieważ rząd zdecydował, aby nie ujawniać projektu, rozparcelować go na fragmetaryczne reformy, które w większości się nie udały, poza e-Składką, która, tak jak w daninie, polega na pobraniu jednego przelewu i podzieleniu wpłaty według jasnego algorytmu. To rozwiązanie zaproponowałem już w 2006 r., cieszę się, że udało się je wdrożyć przez ZUS w 2017 r. Jednak kluczowe było zupełnie inne podejście do reformy podatkowej niż obecnie.
To znaczy?
Grzechem głównym Polskiego Ładu jest skrajne upolitycznienie przekazu, które wymusza pośpiech. Zapowiedź 30 tys. kwoty wolnej wymusza inne trudne zmiany, zgniłe kompromisy kosztem uproszczenia. Mówienie o tym, że na kwocie wolnej zyskają wszyscy, jest nieprawdą. Niektórzy na tym nawet stracą, ponieważ muszą się pojawić sposoby sfinansowania tej obietnicy. Gdy trzeba było ujawnić tę drugą stronę medalu, okazało się, że traci klasa średnia, czy też osoby o najniższych świadczeniach. Rozpoczęło się kompromitujące cerowanie podatkowego Frankensteina. Nie udało się ukryć kuriozalnej ulgi ze współczynnikami zawierającymi osiem miejsc po przecinku. Pojawił się problem, dalszego komplikowania systemu, na który są naszywane kolejne łaty.
A przecież fakt opodatkowana jednego źródła oznacza, że mając kształt nowego klina podatkowego można następczo skalibrować stawki, i to bez żadnych dodatkowych łatek. Inaczej mówiąc, skoro można bardzo prosto, to po co komplikować? Punktem wyjścia do reformy nie powinna być konkretna, polityczna obietnica stawki czy kwoty wolnej od podatku, ale docelowy kształt klina podatkowego. Założenie uproszczenia poprzez ujednolicenie, a następnie kalibracja stawek. Zmiana poszła jednak w zupełnie w innym kierunku. Zamiast np. ujednolicać bazy podatkowe tak, aby było ich np. dwie, to obok obecnych kilkunastu zaproponowano nowe i kolejne współczynniki korygujące.
W Polskim Ładzie widać ujednolicenie podstawy składkowej. Dotychczas była ryczałtowa, teraz będzie liczona od dochodu. To spełnia pana postulat.
Owszem mamy dwa kroki do przodu, ale pięć czy 10 do tyłu. Krokami do przodu jest brak odliczenia składki zdrowotnej. To dobrze, bo oznacza uproszczenie. Podobnie jest z likwidacją degresywnej kwoty wolnej, która była absurdem nigdzie nie występującym na świecie. Została wprowadzona przez ówczesnego ministra finansów Mateusza Morawieckiego tylko po to, by dostosować się do orzeczenia TK. Z drugiej strony pojawia się ulga wyrównawcza dla klasy średniej w pewnym przedziale dochodowym oraz algorytm dla świadczeń niższych niż 660 zł. To kolejna luka, która się pojawiła, bo nikt nie potrafił tego uprościć. Jest jeszcze magiczna zmiana baz: niby jest jedna podstawa wymiaru od dochodu dla przedsiębiorców, ale to nieprawda. Jest przychód i dochód. Do pewnego progu dla małych przedsiębiorstw składka zdrowotna jest ryczałtowa, a później liczona od dochodu, chociaż progiem wejścia jest przychód. Po przekroczeniu progu staje się odwrotnie: stawka zdrowotna będzie liczona od dochodu, a stawka na ubezpieczenia społeczne ryczałtowo. To kompletnie niepotrzebne, można to zmieniać. Kolejną komplikacją jest to, że składka od działalności wcale nie jest liczona od dochodu. Dla ryczałtowców jest liczona od przychodu. I pojawia się nowa baza, jedna trzecia (składka ma w takim wypadku wynosić jedną trzecią należnego podatku - red.). Następny problem to różne bazy w rozliczeniu rocznym i zaliczkach. Dla potrzeb pobierania składki zdrowotnej, by zachować płynność NFZ, stosuje się jedną bazę dla obliczenia składki zdrowotnej przy zaliczkach z roku ubiegłego. Jednak przy rozliczeniu rocznym stosuje się bazę z 2022 r. Trzeba będzie więc stosować podwójną księgowość. Zamiast ujednolicenia, mamy zupełnie coś innego.
Patrząc szeroko, mamy jednak kwotę wolną zwiększającą progresję, z drugiej liniową składkę zdrowotną ujednolicającą obciążenia różnych grup. Czy na tej podstawie nie można stworzyć racjonalnego systemu?
Można, ale podstawa wyliczenia tak się zmienia, że system jest nieczytelny. Księgowi płacą dziś zaliczki 10. dnia każdego miesiąca. Następnie 15. dnia muszą wystawić faktury VAT. Zaliczka od dochodu związana jest z cyklem wystawiania faktur, więc będą musieli w efekcie dokonywać korekty praktycznie co miesiąc. To absurd, pomijając już fakt, że ktoś, kto zdecydował się na rozliczenia kwartalne i tak będzie musiał to robić co miesiąc. To wszystko da się zmienić, ale trzeba chcieć uporządkować. W obecnej sytuacji trudno się dziwić, że nikt nie wierzy rządowi, bo nie rozumie zaproponowanych rozwiązań, które stwarzają wrażenie chaosu.
Ten obecny system wykreował przechodzenie na jednoosobową działalność gospodarczą. Jakie trendy może stworzyć wejście w życie Polskiego Ładu?
Widać kilka niebezpieczeństw. W Polsce często mylone jest pojęcie przedsiębiorstwa z przedsiębiorcą. Ten ostatni ma znaczne przywileje, takie jak amortyzacja czy koszty. JDG to bardziej formuła, która dotyczy dochodu z pracy, a nie dochodu z kapitału. Tu nie ma wkładu kapitałowego, przychód pochodzi bezpośrednio z pracy. Nie ma też co mówić o ograniczaniu ryzyka, bo ryzykiem jest praca na rzecz pracodawcy. Gdy istnieje konieczność ochrony kapitału przed ryzykiem, to przecież właściwą formą działalności jest spółka. Też umożliwia odliczanie kosztów uzyskania przychodu, jak JDG, ale ma ten minus, że przy wycofywaniu kapitału czy zysków trzeba płacić dodatkowy podatek. Osoba fizyczna prowadząca działalność gospodarczą korzysta nie tylko z preferencji, które ma przedsiębiorstwo, takich jak choćby odliczanie kosztów działalności czy amortyzację. Także z obniżonych podstaw wymiaru dla wyliczania składek na ubezpieczenia społeczne i zdrowotne, które nie przysługują osobom na etatach.
To taka hybryda.
Tę hybrydową naturę JDG można zauważyć na przykładzie osoby fizycznej, która wynajmuje należące do niej mieszkanie. Ma ona wtedy wybór między 8,5 proc. opodatkowaniem przychodu z najmu lub opodatkowaniem dochodu w ramach prowadzonej działalności gospodarczej. Przyjęcie tej drugiej formy rozliczeń umożliwia zastosowanie zasad amortyzacji. Jeśli np. ktoś kupi mieszkanie za milion złotych, to może amortyzować ten wydatek w okresie 40-letnim, co daje rocznie 25 tys. zł kosztów uzyskania, pomniejszających dochód do opodatkowania. W ramach JDG nie ma tymczasem związku tego kosztu z uzyskiwanym przychodem z tytułu pracy. Ustawodawca nie może jednak stosować innych zasad amortyzacji czy rachunkowości w zależności od formy prawnej, dlatego doszedł słusznie do wniosku, że trzeba ograniczyć rozliczanie najmu mieszkania osoby fizycznej w ramach działalności gospodarczej. Ten przykład pokazuje, że warto w niektórych sytuacjach dokonać korekty hybrydowej natury JDG, ale wydaje mi się, że np. odejście od ryczałtu na rzecz liniowej składki od dochodu może być przerysowaniem w drugą stronę. Krańcowa stawka liniowa wzrośnie nawet do 32 proc., a dotknie przecież ludzi najbogatszych lub o najwyższych dochodach, którzy potrafią liczyć i będą szukali innych rozwiązań.
Rząd sam im sugeruje przejście na ryczałt albo CIT.
Nie wszyscy mogą pójść na ryczałt, bo to zależy od branży. Informatyk może to zrobić i przejść na obniżony z 15 proc. na 12 proc. ryczałt, ale będzie musiał zapłacić dodatkowo 4 proc. składkę zdrowotną, więc ryczałt od przychodu wyniesie 16 proc. czyli o 1 pkt. proc. więcej niż obecnie.
Rząd chce, by ryczałt obejmował wszystkich, ale na przykład poza kantorami.
Tyle że nie ma tego w projekcie. Rząd mógłby powiedzieć: oferujemy niektórym branżom obniżone stawki ryczałtu, a pozostałym oferujemy 19 proc. stawkę od przychodu plus jedną trzecią składki zdrowotnej. Wtedy możemy mówić o wypychaniu z liniówki na ryczałt. Tu jednak pojawiają się inne problemy, takie jak możliwy rozrost szarej strefy niefakturowanych zakupów, bo skoro opodatkowany jest dochód, to nie są potrzebne faktury. Drugim efektem może być mniejsza skłonność do sztucznego nabijania kosztów, skutkująca obniżonym popytem. Wreszcie trzeci problem to zwiększanie nacisków lobbystów branżowych o preferencyjne stawki.
Te wady oczywiście należy zestawić z wielką zaletą tej formy rozliczenia, jaką jest prostota. Drugi niezamierzony efekt faktycznego zwiększenia opodatkowania liniowców wiąże się z niewątpliwie słusznym celem wzrostu nakładów na opiekę zdrowotną. Rząd przewiduje, że 14 mld zł trafi do NFZ. Rzecz jasna nie z powodu likwidacji możliwości odliczenia składki zdrowotnej od podatku, bo to dochody z PIT, ale z tytułu wprowadzenia liniowej składki zdrowotnej dla działalności gospodarczej w miejsce dotychczasowego ryczałtu w wysokości 381,81 zł. Założenia rządu są mocno na wyrost. Jeśli uwzględnimy efekty dynamiczne, w tym rozważanie optymalizacji, to tych dochodów dla NFZ będzie dużo mniej. Większość liniowców zapewne wybierze formy spółek, a nie ryczałt, a wtedy w ogóle nie zapłaci składki zdrowotnej, ewentualnie od własnej niskiej pensji w tej spółce.
I opozycja, i rząd opowiadają się za większymi wydatkami na ochronę zdrowia. Jak to inaczej zrobić?
Dzisiejsze obciążenia ryczałtowe w wysokości 381,81 zł dla działalności gospodarczej są niewspółmiernie niskie w porównaniu do tych z umowy o pracę. Dlatego składka zdrowotna, która powinna nazywać się podatkiem zdrowotnym, bo nie charakteru ubezpieczeniowego, powinna wzrosnąć. 7 proc. PKB na zdrowie pozostanie tylko na papierze, jeśli dojdzie do optymalizacji. Aby je uzyskać, trzeba po pierwsze na sztywno zapisać zasadę, że niedobór w NFZ będzie uzupełniany z dotacji celowej, a nie z oszczędności budżetowych, tak aby osiągnąć ten wskaźnik. Z punktu widzenia finansów państwa, ale również podatnika, nie ma znaczenia czy opieka zdrowotna jest finansowana ze składki, czy podatku, tym bardziej że akurat ta składka jest podatkiem.
---
Już dziś dosypujemy z budżetu na zdrowie.
A skoro tak, to nie ma problemu, by nazwać składkę zdrowotną po prostu podatkiem, chyba że za część można by kupić rzeczywiście prywatne lub państwowe ubezpieczenie zdrowotne, które dałoby szansę na poszerzenia źródeł finansowania świadczeń.
Czy widzi pan możliwość pozytywnej rekomendacji Polskiego Ładu?
Nie, bo samo podejście do reformy jest złe. Poza tym z punktu widzenia ekonomicznego to postawienie wozu przed koniem. Przecież, aby coś dzielić, trzeba najpierw tworzyć, a celem tego programu nie jest rozwój, lecz redystrybucja na rzecz nieaktywnych zawodowo, w dużej mierze emerytów.
Rząd argumentuje to sprawiedliwością społeczną.
Sprawiedliwość powinna być rozumiana jako równe traktowanie obywateli, czyli mieści się w tym np. walka z arbitrażem, by nie forma prawna determinowała obciążenia. Poza tym sprawiedliwość związana jest z polityką wyrównywana szans, co jest głównym celem polityki społecznej i tam jest miejsce na uzależnianie świadczeń od poziomu dochodów np. w programie 500 plus.
Może wówczas program byłby za drogi.
Bo przepłacono za tę usługę samorządom, które odpowiadają za wypłatę świadczenia. Od początku powinien to robić ZUS, byłoby to wielokrotnie taniej i nie byłoby argumentu o wysokich kosztach wprowadzenia progu dochodowego dla 500 plus.
Jakie rozwiązania składkowe byłyby zatem sprawiedliwe?
Osoby o niższych zarobkach nie powinny mieć procentowo wyższych obciążeń od tych o znaczniejszych dochodach. W tym sensie podatek liniowy byłby sprawiedliwy. Sytuacja jest jednak bardziej skomplikowana, a część osób w ogóle unika opodatkowania. Podatki na pewno nie powinny być degresywne, muszą być lekko progresywne bądź liniowe. Dlaczego? Bo to stabilizuje koniunkturę: osoby mniej zarabiające mają większą skłonność do konsumpcji na stałym poziomie. Trzeba zmniejszyć arbitraż, ale niezbędne jest stworzenie preferencje dla tych, którzy faktycznie ryzykują własnym kapitałem.
W klinie podatkowym jest dziś wiele danin o różnej naturze.
Części podatkowe można inaczej traktować niż te składkowe. Składki o charakterze oszczędnościowym powinny być skalkulowane tak, aby były możliwie ekwiwalentne, czyli zapewniające proporcjonalność świadczenia do wkładu. Tak samo składki emerytalne albo te o charakterze ubezpieczeniowym powinny być ustalone na podstawie oceny ryzyka. Wtedy można je różnicować, tak jak ma to miejsce ze składką wypadkową. I co jakiś czas korygować. Taka korekta jest potrzebna właśnie dla składki wypadkowej dla działalności gospodarczej. Jest ona skalibrowana na zbyt wysokim poziomie, czyli niesprawiedliwa. Oderwanie stawki składek od świadczeń sprawia lub zacieranie różnicy między ubezpieczeniami a składkami jest szkodliwe, obniża aktywność zawodową oraz sprzyja szarej strefie na rynku pracy. Zresztą w propozycji ustawy o PIT używa się błędnego pojęcia „składka na ubezpieczenie zdrowotne”. Nie ma mowy o żadnym ubezpieczeniu ani w sensie formalnym, ani praktycznym, ze względu na trudności w dostępie do świadczeń medycznych. Płacenie wyższej składki, niczego nie zmienia. Osoby, dla których ta składka ma wzrosnąć dostaną tę samą usługę niskiej jakości w ramach publicznej służby zdrowia, albo będą musiały prywatnie, dodatkowo zapłacić za lekarza. Podatki to nie składki! Reformę trzeba rozpocząć od przejrzenia całej zawartości klina podatkowego, w którym składki stanowią przecież, aż 80 procent całości obciążeń od dochodów z pracy. To powoduje, że obniżka samego PIT jest niewystarczająca, aby osiągnąć efekty zwiększenia podaży pracy osób o niskich kwalifikacjach. Przecież klin można i trzeba mocniej obniżyć, niż to przewiduje Polski Ład dla najmniejszych dochodów. Do tego jednak nie wystarcza samo podnoszenie kwoty wolnej w PIT, potrzebna jest restrukturyzacji klina w części składkowej. Niestety Polski Ład mimo deklarowanego i słusznego kierunku zmian, jest źle przygotowaną reformą, która może oznaczać zmarnowaną szansę na gruntowną zmianę, która jest bardzo potrzebna.