• Jakość zmienianych przepisów w ustawach podatkowych pogarsza się z roku na rok
• To efekt pośpiechu i braku kontroli nad zmianami dokonywanymi przez posłów w Sejmie
• Błędy parlamentarzystów muszą naprawiać sądy administracyjne i Trybunał Konstytucyjny

Przepisy podatkowe są coraz gorsze. Potwierdzają to uzasadnienia wyroków Trybunału Konstytucyjnego, sądów administracyjnych oraz coraz liczniejsze wystąpienia rzecznika praw obywatelskich. Przyczyn tego stanu należy szukać w zbyt częstych zmianach przepisów, chaosie procesu legislacyjnego, a przede wszystkim w braku kontroli nad zmianami dokonywanymi w trakcie kolejnych czytań sejmowych. Eksperci podatkowi są zgodni: pisaniem ustaw podatkowych powinni zająć się specjaliści.

Powstają kolejne buble

O tym, że przepisy są złe, wiedzą wszyscy, zwłaszcza ci podatnicy, którzy prowadzą własny biznes. Marek Zirk-Sadowski, prezes Izby Finansowej NSA, potwierdza, że niska jakość prawa podatkowego jest jedną z barier regulacyjnych działalności gospodarczej.

- Z perspektywy sądów najczęściej wskazuje się na niejasne sformułowania, które są przyczyną trudności interpretacyjnych, na niezgodność z prawem wspólnotowym oraz brak jasnych przepisów intertemporalnych - wymienia nasz rozmówca.

Jego zdaniem trudno mówić o ocenie ekonomicznej efektywności regulacji podatkowych, bo brak szerszych prawno-ekonomicznych badań naukowych na ten temat. Uwagi krytyczne skupiają się raczej na kwestiach techniki prawodawczej.

- Często ma się wrażenie, że nie ma spójności działań ekonomicznych i prawnych w tej dziedzinie - twierdzi Marek Zirk-Sadowski. Dodaje, że strategie ekonomiczne przedsiębiorców są często podporządkowywane głównie omijaniu złych skutków regulacji prawnych, a nie wyznaczonym celom gospodarczym.

Winny jest pośpiech

Eksperci podatkowi wskazują na kilka przyczyn złej jakości przepisów podatkowych.

Michał Grzywacz z kancelarii prawnej Krawczyk i Wspólnicy nie ma wątpliwości, że prawo podatkowe jest najczęstszym narzędziem realizacji programu każdej z partii politycznych.

Potwierdza to Michał Stolarek, radca prawny z kancelarii Stolarek & Grabalski. Jego zdaniem przepisy podatkowe tworzone są na kolanie, a pośpiech w ich powstawaniu towarzyszy zarówno u źródła, czyli we właściwych departamentach Ministerstwa Finansów, jak i na kolejnych etapach życia projektu ustawy.

- Powodem tego stanu jest duża liczba regulacji oraz zmieniające się poglądy rządzących na to, jak ma wyglądać dana regulacja i czy ma się pojawić w obrocie prawnym - dodaje Michał Stolarek.

Jego zdaniem nawet jeśli pojawi się spójna merytoryczna koncepcja nowelizacji ustawy podatkowej, w procesie legislacji koncepcja ta zaczyna wychodzić z kręgu eksperckiego i zaczyna przebijać się przez sferę polityki. A ponieważ podatki stanowią narzędzie jej kształtowania i stosunków społecznych, są szczególną platformą dla polityków.

Na jakość stanowionego prawa wpływa też tworzenie nowych ulg podatkowych przy likwidacji dotychczas funkcjonujących.

- Efektem tego są trudne do zrozumienia dla przeciętnego podatnika konstrukcje prawne czy stwierdzane licznymi wyrokami sądowymi wewnętrzne sprzeczności, luki prawne, a niejednokrotnie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego stwierdzające niekonstytucyjność takich przepisów - twierdzi Michał Grzywacz.

Dodaje, że nie powinno to dziwić, jeśli sama ustawa o podatku dochodowym od osób fizycznych tylko od 2000 roku nowelizowana była blisko sto razy.

Tworzeniem przepisów - nie tylko podatkowych - powinni się zajmować eksperci. Przekonana o tym jest Katarzyna Czarnecka-Żochowska, partner w PricewaterhouseCoopers. Jej zdaniem chodzi o osoby, które z wykształcenia są legislatorami i posiadają odpowiednie doświadczenie.

Praca dla specjalisty

W polskich realiach pomysłodawcy nowych regulacji powinni możliwie najszerzej konsultować projektowane przepisy.

- Cenną pomocą mogą się okazać doradcy, np. firmy konsultingowe, które, dysponując globalną siecią, są w stanie sprawnie zgromadzić dane o efektywnych rozwiązaniach podatkowych z całego świata i pomóc je przenieść na polski grunt - podkreśla.

Dla Michała Stolarka receptą na poprawę może być idea zatrzymania na wczesnym etapie legislacji możliwości dokonywania pojedynczych ingerencji w przedłożony Sejmowi kompletny i spójny materiał projektu ustawy.

- Głosowanie dziesiątek poprawek zgłaszanych na sali sejmowej, bez możliwości stosownej reakcji autorów ustaw, musi budzić sprzeciw i domniemanie o statystycznie większej możliwości opracowania tzw. bubla legislacyjnego - mówi.

SZERSZA PERSPEKTYWA - UNIA EUROPEJSKA

W Wielkiej Brytanii funkcjonują biura legislacyjne. Są to zespoły ekspertów specjalizujących się w tworzeniu prawa, które czuwają nad tym, by powstające przepisy były czytelne, nie kolidowały z już istniejącymi ustawami, a także w pełni odzwierciedlały intencje ustawodawcy. Pracownicy brytyjskich biur legislacyjnych to eksperci, którzy z racji swojego wykształcenia i doświadczenia mogą się podjąć tak skomplikowanego zadania, jak opracowywanie przepisów. W praktyce można uznać, że to właśnie oni tworzą ustawy, przekładając na język prawny projekty i propozycje zgłaszane przez pomysłodawców nowego prawa.

Aleksandra Tarka

aleksandra.tarka@infor.pl