Administracja podatkowa istniała przed 1 stycznia 1983 r., ale w poprzednim systemie politycznym miała ograniczone zadania i funkcje. Inna nie była zresztą potrzebna w gospodarce centralnie sterowanej - mówi Dr Irena Ożóg, partner zarządzający w kancelarii Ożóg i Wspólnicy.
Z początkiem 1983 r. weszła w życie ustawa o urzędzie ministra finansów oraz urzędach i izbach skarbowych. W tym roku administracja podatkowa obchodzi więc 30-lecie istnienia. Jakie były początki?
Administracja podatkowa istniała przed 1 stycznia 1983 r., ale w poprzednim systemie politycznym miała ograniczone zadania i funkcje. Inna nie była zresztą potrzebna w gospodarce centralnie sterowanej. Dopiero w latach 80., gdy rozpoczęto reformy i wprowadzono pierwsze podatki od jednostek gospodarki uspołecznionej (1982 r.), dostrzeżono potrzebę utworzenia administracji podatkowej i przyjęto model sprzed II wojny, przenosząc tamte doświadczenia na grunt współczesny.
To był szczególny czas. W 1982 r. uchwalono ustawę o przedsiębiorstwach drobnej wytwórczości. Pod koniec lat 80. – ustawę o spółkach z udziałem kapitału zagranicznego, a przede wszystkim ustawę ministra Mieczysława Wilczka o prowadzeniu działalności gospodarczej, która opierała się na zasadzie: co niezabronione, to dozwolone. To była bardzo liberalna ustawa. Dziś już jej nie ma, bo zastąpiła ją ustawa o swobodzie działalności gospodarczej, ale obecnym przepisom daleko do swobody z końca lat 80.
Na początku lat 90. uchwalono ustawę o kontroli skarbowej. Głównym celem była pomoc urzędom skarbowym, które miały obsługiwać podatników, a UKS – przyglądać się trudnym i podejrzanym transakcjom. W tamtym czasie wszyscy uczyliśmy się prawa gospodarczego. Tu, trzeba przyznać, pozytywną rolę odegrało Ministerstwo Finansów.
Uczyło?
Uczyło, ale samo też było uczone. Weszły nowe podatki (PIT, VAT, akcyza). Zmieniało się ogólne prawo podatkowe, uchwalono ordynację podatkową, wprowadzono identyfikację podatkową (NIP). Urzędnicy MF uczestniczyli w licznych kursach organizowanych m.in. przez OECD, by poznać nowoczesny system podatkowy i zasady funkcjonowania administracji skarbowej. Sami stawali się trenerami, by następnie uczyć urzędników administracji terenowej.
Z jakim skutkiem?
Dobrym. Wtedy ministerstwo nie uchylało się od merytorycznej pomocy urzędom i izbom skarbowym oraz urzędom kontroli skarbowej. Obok szkoleń dokonywało interpretacji przepisów podatkowych, co bez szczególnych procedur administracyjnych pozwalało na w miarę jednolitą wykładnię prawa w stosunku do wszystkich podatników, którzy znajdowali się w podobnej sytuacji prawno-podatkowej. Niektórzy te wykładnie określali listami pasterskimi albo gorzej – prawem powielaczowym. Moim zdaniem to zaangażowanie ministerstwa spełniło swoją funkcję edukacyjną. Pamiętajmy, że wtedy nie było internetu czy rzeszy doradców podatkowych, a publicystyka podatkowa raczkowała.
Po około 10 latach od wprowadzenia nowego systemu zaczęły się pojawiać pierwsze formy optymalizacji podatkowych z wykorzystaniem różnych jurysdykcji międzynarodowych do zmniejszenia nadmiernego polskiego fiskalizmu. Bo podatki bezpośrednie w Polsce były wtedy stosunkowo wysokie w odniesieniu do poziomu bogactwa naszego państwa i obywateli. Powstawały firmy pomagające zmniejszać ciężary podatkowe zgodnie z prawem, ale także organizacje przestępcze, które wyłudzały podatki. Polscy przedsiębiorcy poznali karuzele podatkowe w VAT i inne formy obchodzenia przepisów prawa. Ta edukacja była bardzo szybka, a wielkiego przyśpieszenia doznała po wejściu Polski do UE. Sprzyjała temu niska jakość prawa podatkowego.
W którym momencie administracja odeszła od wzorców międzywojennych?
Myślę, że był to przełom wieków. Tego momentu nie można jednoznacznie określić, ale stało się to wtedy, kiedy polityka, w różnych formach, zaczęła mocniej ingerować w działania administracji podatkowej. Mam tu na myśli m.in. świadome lub nieświadome tworzenie luk w prawie. Od początku tego wieku wyraźnie pogorszyły się zasady funkcjonowania rzeszy urzędników. To efekt wpływów politycznych, błędów systemowych, w tym braku kompleksowej, sieciowej informatyzacji systemu podatkowego. To sprawia, że administracja podatkowa nie jest tak efektywna, jak mogłaby być przy jej dużym potencjale intelektualnym.
Czy nie należałoby jej oderwać od ministra finansów?
Myślę, że byłoby to z pożytkiem dla Polski.
Czy tak jest też na Zachodzie?
W „starej” Europie to reguła. Są różne systemy, ale w wielu państwach administracja podatkowa jest oderwana od polityki.
Celem administracji podatkowej jest ściąganie podatków zgodnie z literą i duchem prawa. Politycy powinni skupić się na tworzeniu dobrego prawa podatkowego, które nigdy nie będzie proste, bo życie gospodarcze nie jest proste, ale może być przewidywalne i względnie stabilne. Jeśli przepis jest niejasny, żaden urzędnik skarbowy nie dokona interpretacji celowościowej korzystnej dla podatnika, bo nie chce być o godzinie 6.00 wyprowadzony z mieszkania przez służby specjalne pod zarzutem korupcji. Wielu urzędników zrzuca więc z siebie odpowiedzialność lub przenosi ją na inny organ. Tymczasem chodzi o to, żebyśmy mieli do czynienia z państwem, które jest bezwzględne dla złodziei i oszustów, ale które jest przyjazne dla przedsiębiorców mających przecież prawo do pomyłek. Nie może być tak, że podatnik spóźni się ze złożeniem deklaracji zerowej o jeden dzień i jest poddawany karze, podczas gdy szara strefa ma się całkiem dobrze.



Od czego zacząć: od reformy administracji czy podatków?
Myślę, że trzeba byłoby to robić równolegle. Reforma administracji jest konieczna, bo trzeba podnieść jej efektywność. Odciążyć od zadań, które nie powinny do niej należeć. Dziś urząd skarbowy czy urząd kontroli skarbowej, zamiast analizować funkcjonowanie takich organizacji jak Amber Gold, zajmuje się różnymi drobnymi, ale licznymi sprawami, które pochłaniają jego czas i pieniądze, a z których państwo nie ma określonych korzyści. Nie można odciągać administracji podatkowej od jej podstawowych zadań.
Czyli ściągania podatków...
Tak. Bo dlatego możliwe są takie afery, jak Amber Gold, afery ze złomem, z węglem, afery papierosowe czy paliwowe, możliwy jest przemyt. Właśnie z tego powodu, że urzędy kontroli skarbowej, jakkolwiek efektywność ich działania się podnosi, nie działają odpowiednio wcześnie. A urzędy skarbowe mają zbyt małą osłonę w kontroli skarbowej. Dlatego wydaje się konieczne poprawienie działania administracji podatkowej na wielu polach. Kluczowym elementem struktury administracji podatkowej w Polsce powinien być szef administracji podatkowej jako odrębny urząd, któremu podlegałyby izby celno-skarbowe, pod które to izby z kolei podlegałyby urzędy: skarbowy i celny obsługujące bezpośrednio podatników oraz kontroli skarbowej. To pozwoliłoby na ujednolicenie zasad kontroli, wymianę informacji. Łatwiej byłoby skonstruować system informatyczny z pełnym dostępem wszystkich organów podatkowo-skarbowo-celnych. Pozwoliłoby to wreszcie na niepowielanie wielu funkcji, pokrycie białych pól i na ujednolicanie interpretacji prawa podatkowego.
Obsada administracji, konkursy – to powinno należeć do szefa centrum administracji podatkowej. W oderwaniu od polityków, bez parytetów.
Czy trzeba też radykalnie uprościć przepisy?
Tego nie da się zrobić, ale musi wzrosnąć jakość prawa, a każdy podatnik, który uczciwie płaci podatki, powinien mieć możliwość dowiedzieć się, jak prawidłowo stosować przepisy i czego może się spodziewać po administracji. Dzisiejsza instytucja interpretacji prawa podatkowego takiej pewności nie daje – stanowi raczej rodzaj pułapki i samodonosu przez poinformowanie organu o własnych problemach. Tym bardziej że organy interpretujące prawo podatkowe niestety czyhają na potknięcia podatnika i dość często albo uchylają się od udzielenia jasnej odpowiedzi, albo po jej udzieleniu różnymi drogami dążą do uchylenia waloru ochronnego takiej interpretacji.
Czy informatyzacja mogłaby pomóc?
Ponad 20 lat od początku transformacji mamy niezinformatyzowany system podatkowy, bo informatyzacją nie nazywam prawa do złożenia deklaracji podatkowej za pośrednictwem internetu. Mówiąc o informatyzacji, mam na myśli kompleksowe gromadzenie informacji, ich porządną ochronę przed wewnętrznym nadużywaniem oraz przed wglądem nieuprawnionych osób i służb, a także wykorzystanie dla celów kontroli i działań prewencyjnych. Bez dodatkowych działań, z systemu organ powinien mieć informację, że podatnik założył nową działalność, że wybrał np. sposób rozliczania podatku VAT pozwalający na odsunięcie terminu płatności podatku, że handluje np. towarem „podatkowo wrażliwym”, że ma wirtualną siedzibę, że cały jego biznes mieści się w telefonie komórkowym. Takie informacje wskazują, że podatnikowi trzeba się szybko przyjrzeć, by zapobiec nadużyciom. Może trzeba go odwiedzić, spróbować się z nim skontaktować. Jeśli nie odpowiada, to trzeba natychmiast reagować, a nie dopiero po dwóch latach, gdy nie ma już kogo i czego szukać.
Reforma aparatu skarbowego musi jednak być poprzedzona opracowaniem docelowej koncepcji opodatkowania i nadaniem jej legislacyjnego kształtu i dopiero wtedy można mówić o reformie służb podatkowych, mającej na celu dostosowanie organizacji wymiaru, poboru, kontroli i egzekucji podatków, w tym informatyzacji systemu.
Kto ma się do tego wziąć?
Inicjatorem powinien być minister finansów, o ile dostrzega tę potrzebę. To trudny proces, bo może naruszać różne interesy polityków, lobbystów, ale także ludzi zatrudnionych w służbach podatkowych.
Administracja podatkowa nie jest tak efektywna, jak mogłaby być przy jej dużym potencjale intelektualnym