Rozmawiamy ze ZDZISŁAWĄ WASĄŻNIK, dyrektorem w Ministerstwie Finansów - Konstrukcja projektowanego wskaźnika zadłużenia w samorządach nie tylko nie ogranicza, lecz wręcz zwiększa możliwości absorpcji środków unijnych przeznaczonych na realizację projektów objętych dofinansowaniem z tych środków.
ROZMOWA
Obecnie obowiązują dwa wskaźniki zadłużenia. W projekcie ustawy o finansach publicznych jest tylko wskaźnik spłaty zadłużenia, i to obliczany indywidualnie. Wskaźnik ma zostać oparty na danych z ostatnich trzech lat. Jednak do ustawy wprowadzono prognozy finansowe, które będą sporządzały samorządy. Czy w związku z tym wskaźnika nie należałoby oprzeć chociaż na jednym roku z prognozy?
- Sytuacja finansowa jednostek samorządu jest oceniana na podstawie danych zawartych w sporządzanych przez nie sprawozdaniach. Do konstrukcji nowego wskaźnika zadłużenia przyjęto dane z tych sprawozdań, bowiem są to dane rzetelne i prawidłowe. Wyliczenie wskaźnika dla każdej jednostki samorządu terytorialnego będzie opierać się na danych dotyczących wykonania za okres dwóch ostatnich lat oraz na wartościach planowanych z roku poprzedzającego rok, na który wylicza się wskaźnik. Wyliczając wskaźnik dla danej jednostki samorządu terytorialnego na 2010 rok, uwzględnimy nie tylko odpowiednie dane dotyczące wykonania z roku 2007 i 2008, lecz także planowane wartości wykazane w sprawozdaniach za trzy kwartały 2009 roku. Nie możemy zapominać, że projekty budżetów są przygotowywane do 15 listopada roku poprzedzającego rok budżetowy. Wykorzystanie danych za trzy kwartały, które są znane pod koniec października, pozwala na uwzględnienie najbardziej aktualnej sytuacji finansowej danej jednostki zarówno przy konstrukcji budżetu na rok przyszły, jak i przy przygotowywaniu prognozy kwoty długu.
- Czy resort rozważał oparcie wskaźnika również na prognozach?
– W projekcie ustawy zaproponowano przepisy dotyczące wieloletniej prognozy finansowej. Jest to nowe rozwiązanie, które powinno pomóc samorządom w racjonalnym gospodarowaniu środkami publicznymi, bowiem planowanie i wykonanie budżetu będzie oceniane z punktu osiągnięcia stawianych celów, a nie wykonania zaplanowanych wydatków.
Oczywiście można rozważać propozycję, aby w przyszłości indywidualne wskaźniki zadłużenia wyliczać na podstawie danych wynikających z prognozy. Obecnie nie zostało zaproponowane tego typu rozwiązanie, bowiem w pierwszej kolejności należy ocenić, jak samorządy będą sobie radziły ze sporządzaniem tego typu prognoz, sprawdzić prawidłowość ich sporządzania, zbudować sprawny mechanizm przepływu informacji z samorządów do regionalnych izb obrachunkowych, a następnie do Ministerstwa Finansów. Dopiero na dalszym etapie prac, dysponując danymi z prognoz, można – po przeprowadzeniu stosownych wyliczeń – zaproponować inne rozwiązanie.
– Skarbnicy podnoszą, że oparcie wskaźnika wyłącznie na danych historycznych może spowodować problemy z zadłużaniem, zwłaszcza w okresach spowolnienia gospodarczego. Czy te obawy są zasadne?
– W okresach spowolnienia gospodarczego, samorządy, tak jak inne jednostki sektora finansów publicznych, powinny zachować szczególną ostrożność przy prowadzeniu swojej gospodarki finansowej, w tym w szczególności w odniesieniu do poziomu zadłużania. Nie możemy zapominać, że na sytuację finansową danej jednostki ma wpływ również wiele czynników zewnętrznych, które kształtują potencjał dochodowy oraz determinują zdolność do spłaty kredytów czy pożyczek w dłuższym okresie czasu. Podstawowym narzędziem do prowadzenia bezpiecznej polityki zadłużania są więc prawidłowe regulacje dotyczące zarówno poziomu zadłużenia, jak i spłaty. W innym przypadku do samorządów oraz do instytucji nadzorujących będą wpływać błędne sygnały dotyczące zdolności kredytowej. Nie jest więc problem zadłużanie się, lecz to, by poziom zadłużania był utrzymywany w taki sposób, aby jednostka samorządu terytorialnego mogła bezpiecznie prowadzić swoją gospodarkę finansową i realizować swoje zadania.



– Czyli samorządy nie powinny zadłużać się na zadania bieżące?
– Koncepcja zawarta w projekcie ustawy o finansach publicznych zmierza do przyjęcia do polskiego systemu prawnego rozwiązań funkcjonujących już w wielu krajach Unii Europejskiej, gdzie powszechnie uznawaną zasadą, na którą szczególną uwagę zwracają Bank Światowy, Międzynarodowy Fundusz Walutowy czy OECD, jest niezaciąganie długu na cele bieżące.
Nowe propozycje w zakresie limitów zadłużenia zmierzają w kierunku powiązania możliwości zadłużania się samorządów z ich wynikami budżetowymi i są w rezultacie niczym innym jak promowaniem efektywnego zarządzania środkami publicznymi. Zarówno obecnie obowiązująca ustawa o finansach publicznych, jak i projekt ustawy o finansach publicznych bardzo dokładnie określają cele, na które samorządy mogą zaciągać kredyty i pożyczki oraz emitować papiery wartościowe.
– Od czego zatem będzie uzależniona zdolność samorządów do zadłużania?
– Zdolność do spłaty kredytów czy pożyczek będzie uzależniona w głównej mierze od tego, jak będą się kształtować dochody i wydatki bieżące. W wielu przypadkach będzie to oznaczać zracjonalizowanie wydatków bieżących. Zmniejszenie wydatków bieżących będzie oznaczać większą zdolność do spłaty zobowiązań. Na poziom zarówno dochodów, jak i wydatków bieżących mają wpływ same jednostki samorządu terytorialnego, bowiem to od prowadzonej przez nie polityki w tym zakresie w dużym stopniu uzależniona będzie zdolność do zaciągania nowych zobowiązań.
– Czy jednostki będą miały czas, aby zmienić prowadzoną dotychczas politykę?
– Część samorządów będzie musiała przygotować się do ustalanych indywidualnie wskaźników zadłużenia, dlatego propozycja przedstawiona przez stronę samorządową Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu, aby nowe wskaźniki obowiązywały po trzyletnim vacatio legis, spotkała się z ogólną aprobatą. Samorządy będą więc miały czas na przygotowanie się do nowych rozwiązań oraz na podjęcie stosownych działań.
– Z danych JST za lata 2005-2007 wynika, że 612 jednostek nie mogłoby zaciągać długów, gdyby wskaźnik został wprowadzony w 2008 roku. Czy jednostki te powinny popracować nad swoimi wynikami?
– Zdecydowanie tak. Szczególnie te jednostki, w których wydatki bieżące są wyższe od dochodów bieżących, co oznacza, że z punktu widzenia ekonomicznego nie dysponują one środkami na spłatę zobowiązań z tytułu kredytów, pożyczek czy emisji papierów wartościowych. Dlatego jednostki te już dziś powinny przeanalizować swoje wydatki i podjąć stosowne działania racjonalizujące.
– Samorządy obawiają się także, że nie będą mogły zaciągać długów na realizację zadań współfinansowanych z Unii Europejskiej. Czy gminy będą mogły zaciągnąć dług, np. na wkład własny?
– Konstrukcja wskaźnika w żaden sposób nie ogranicza możliwości absorpcji środków unijnych przeznaczonych na realizację projektów objętych dofinansowaniem z tych środków. W celu zwiększenia zdolności absorpcji środków unijnych i środków z pomocy udzielonej przez państwa Europejskiego Stowarzyszenia Wolnego Handlu zaproponowano wyłączenie między innymi spłat kredytów i pożyczek zaciągniętych na realizację programów, projektów czy zadań ze środków unijnych, z ograniczeń limitujących spłatę zadłużenia.
– Czy gmina w każdej chwili będzie mogła zaciągnąć taki kredyt?
– Gmina może zaciągnąć taki kredyt w granicach limitu określonego w uchwale budżetowej na dany rok. W każdym przypadku musi mieć jednak na uwadze wymogi określone w tym zakresie w przepisach ustawy o samorządzie gminnym i ustawy o finansach publicznych.
– Czy zaciąganie długu na zadania unijne nie spowoduje zablokowania możliwości zaciągania zobowiązań na dłuższy okres?
– Proponując wprowadzenie indywidualnego wskaźnika zadłużenia, kierowano się przede wszystkim tym, by nowy wskaźnik nie był barierą dla rozwoju gospodarki lokalnej, lecz by stanowił skuteczne narzędzie kontrolowania zadłużenia i jego obsługi. Oczywiście zaciąganie nowych kredytów czy pożyczek nie będzie możliwe w przypadku, gdy dana gmina, powiat czy województwo nie będzie miała możliwości spłaty.
– Czy gminy, które zgodnie z nowym wskaźnikiem nie będą mogły się zadłużać, aby zaciągnąć dług na zobowiązania związane z zadaniami unijnymi, będą musiały spełnić jakieś dodatkowe warunki?
– Jedynym warunkiem jest to, że spłaty dotyczą kredytów i pożyczek czy też wykupów papierów wartościowych zaciągniętych w związku z umową zawartą na realizację programu, projektu lub zadania ze środków pochodzących między innymi z budżetu Unii Europejskiej.
• ZDZISŁAWA WASĄŻNIK
dyrektor Departamentu Finansów Samorządu Terytorialnego w Ministerstwie Finansów