PROBLEM Częste nowelizacje ustaw podatkowych, zwłaszcza ordynacji podatkowej, skłaniają do refleksji nad jakością stanowionego prawa, a także sytuacją podatnika, który w tym gąszczu zmienianych przepisów musi się odnaleźć. Dlatego ciekawa jest propozycja dyskusji na temat katalogu praw podatnika, które mają niejako stanowić przeciwwagę do uprawnień organów podatkowych. Warto się zastanowić, co mogłoby się znaleźć w tym katalogu.
Tego lata doświadczamy urodzaju prac zmierzających do zmian w ordynacji podatkowej. 9 lipca Sejm uchwalił projekt rządowy nowelizacji, a już dzień później prezydencki. Nowelizacje te spotka pewnie ten sam los co poprzednie. Zastąpione zostaną następnymi. Równolegle bowiem trwają prace nie tak dawno powołanej do życia Komisji Kodyfikacyjnej Ogólnego Prawa Podatkowego. W marcu bieżącego roku opublikowała ona kierunkowe założenia do nowej, czyli pisanej od początku ordynacji podatkowej. Od opublikowania tego dokumentu zaczął biec 2-letni termin, w którym projekt nowej ordynacji ma być gotowy.
W kierunkowych założeniach wśród praw podatnika wymieniono m.in. prawo do zapłaty podatku w wysokości wynikającej z przepisów prawa czy też prawo do korzystania z ustawowych ulg podatkowych. Istnienie tych praw już dziś można wydedukować z innych przepisów, w szczególności tych wyrażonych w Konstytucji RP. Warto jednak zadać pytanie, jak prawodawca zamierza urzeczywistnić te prawa podatnika, które przemilczano w kierunkowych założeniach, a mianowicie:
1. Odpowiedni proces legislacyjny
W Modelowej Karcie Podatnika wskazano na nakaz odpowiedniego przeprowadzenia procesu legislacyjnego i procedury konsultacji. Projektodawcy powinni czynić użytek z wiedzy, doświadczenia i rad innych – ekspertów, organizacji branżowych, stowarzyszeń, przedstawicieli nauki, biznesu czy zawodów prawniczych. Pracom nad projektami ustaw podatkowych powinny towarzyszyć powszechne konsultacje. Z jednej strony osoby zainteresowane muszą mieć na to tyle czasu, by móc przedstawić przemyślane i wartościowe propozycje. Z drugiej także projektodawca powinien poświęcić odpowiedni czas i uwagę na ich przeanalizowanie. Proces legislacyjny winien być przemyślany, prowadzony z rozwagą i bez pośpiechu. Prawo przygotowywane tylko w takich warunkach ma szansę być trwałym, a nie notorycznie nowelizowanym. Na ten aspekt zwraca uwagę także Forum Obywatelskiego Rozwoju w swej publikacji „Założenia nowej ordynacji (kodeksu podatkowego)”. FOR podkreśla, że „uchwalenie najlepszego nawet, najbardziej spójnego i przemyślanego Kodeksu podatkowego nie przyniesie spodziewanych efektów stabilizacji systemu podatkowego, jeśli – co można łatwo przewidzieć – od razu stanie się on obiektem mniej lub bardziej racjonalnych działań nowelizacyjnych”. Z kolei Konfederacja Lewiatan w swoich uwagach do kierunkowych założeń – niemalże w geście rozpaczy – sugeruje, by „wprowadzony w życie został przedstawiony już swego czasu pomysł ograniczenia momentów wejścia w życie ustaw modyfikujących obowiązki podatkowe do maksimum dwóch dat w roku (np. 1 stycznia i 1 lipca)”. Chyba już nikt nie jest w stanie wyobrazić sobie prawa podatkowego, które jest nowelizowane jeszcze rzadziej.
2. Przepisy podatkowe jasne i czytelne
Przy okazji konsultacji dotyczących Kodeksu Europejskiego Podatnika pojawiło się hasło – ustanawianie standardów dla ustawodawstwa w zakresie podatków. Co się pod nim kryje, można wyczytać w publikacji dotyczącej Modelowej Karty Podatnika. To, wydawałoby się oczywiste założenie, że prawo podatkowe powinno być jasne i zrozumiałe. Ustawę powinien być w stanie zrozumieć, a następnie na jej podstawie wywiązać się z obowiązków podatkowych, niemający specjalistycznej wiedzy przeciętny podatnik. Tymczasem ustawy podatkowe przyprawiają o zawrót głowy nie tylko podatników, ale też profesjonalistów, tj. doradców podatkowych, urzędników i sędziów. Czy wpisanie do nowej ordynacji podatkowej powyższego postulatu coś zmieni? Dobre pytanie. Przecież obowiązujące obecnie zasady techniki prawodawczej odnoszą się też do ustaw podatkowych. Nakazują one już dziś, by przepisy redagować w sposób zwięzły i syntetyczny, jednocześnie tak, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla podatników wyrażały intencje prawodawcy.
3. Ochrona przed podwójnym opodatkowaniem
Jakiś czas temu Komisja Europejska opublikowała obszerny raport na temat podwójnego opodatkowania transgranicznych spadków, czyli sytuacji, gdy np. osoba mieszkająca w Polsce dziedziczy po ciotce dom pod Hamburgiem. W takim przypadku podatek od odziedziczonego domu trzeba zapłacić w Polsce i w Niemczech. W raporcie tym wytknięto Polsce, że jest jedynym państwem członkowskim Unii Europejskiej, które w swoim prawie wewnętrznym nie przewiduje mechanizmu pozwalającego na odliczenie podatku zapłaconego za granicą. Wydaje się, że to taki relikt minionej epoki. Przecież obowiązująca w dwudziestoleciu międzywojennym ustawa z 1920 r. dotycząca podatku spadkowego stanowiła, że podstawę opodatkowania pomniejsza się o podatek zapłacony obcemu państwu. Po wojnie przepisy zmieniono i mechanizmu unikania podwójnego opodatkowania już nie przewidziano, co nie dziwi z uwagi na ówczesne podejście do własności prywatnej. Szczęśliwie czasy się zmieniły. Polacy korzystają z unijnych swobód, co przejawia się chociażby możliwością pracy za granicą i tym samym gromadzenia oszczędności na zagranicznych kontach. W tym kontekście oczywiste jest, że oczekiwalibyśmy mechanizmu, który pozwoli na jednokrotne, a nie podwójne lub nawet wielokrotne opodatkowanie tego samego majątku spadkowego.
Właściwy kierunek, ale długa droga
Podsumowując powyższe refleksje, należy stwierdzić, że otwarcie dyskusji na temat praw podatnika (a nie tylko jego obowiązków) to właściwy kierunek. W trakcie tej dyskusji należy się zastanowić, jak te prawa – zarówno wymienione, jak i pominięte w kierunkowych założeniach – zostaną urzeczywistnione w praktyce, by nie pozostały jednie pobożnymi życzeniami, jak dyrektywa stanowienia prawa zrozumiałego dla jego adresatów.
Ale to już było...
O potrzebie stworzenia katalogu praw podatnika już w 1990 r. można było usłyszeć od Komitetu do spraw Podatkowych OECD. W 2003 r. OECD wskazała nawet listę takich praw. Następnie Europejska Konfederacja Podatkowa, we współpracy z innymi organizacjami skupiającymi praktyków, zaproponowała Modelową Kartę Podatnika. Pomysł szybko podchwyciła Komisja Europejska, wzywając do publicznej debaty na temat potrzeby stworzenia Kodeksu Europejskiego Podatnika.