Niezgodność z ustawą zasadniczą – to jeden z głównych zarzutów stawianych projektowi nowelizacji ordynacji podatkowej.
Ministerstwo Finansów chce odebrać podatnikom możliwość składania odwołań i skarg do sądu na decyzje szefa Krajowej Administracji Skarbowej o blokadzie rachunku bankowego lub rachunku SKOK na 72 godziny. Proponuje też, aby banki i SKOK-i przekazywały informacje o adresie IP klienta, z którego logował się on do serwisu. Chce także dać szefowi KAS prawo do nakładania blokad na lokaty terminowe oraz rachunki VAT (po wprowadzeniu podzielonej płatności, co ma nastąpić od 1 lipca br.).
Fiskus tłumaczy, że dane o IP pozwolą na dokładniejsze ustalanie wskaźnika ryzyka i bardziej kompleksową jego analizę, co pozwoli na skuteczniejsze wydawanie zarządzeń blokady rachunków bankowych i w SKOK-ach przez szefa KAS. Z kolei rezygnacja z możliwości zaskarżenia blokad nakładanych na 72 godziny ma zabezpieczyć fiskusa. Resort obawia się bowiem, że gdyby podmiot, w stosunku do którego szef KAS nałożył blokadę na 72 godziny, złożył skargi do sądu, to nieuczciwe podmioty mogłyby się dowiedzieć, jakie metody operacyjne stosuje Krajowa Administracja Skarbowa. To natomiast stawiałoby pod znakiem zapytania sens stosowania blokad rachunków. Propozycje MF znalazły się w projekcie nowelizacji ordynacji podatkowej i choć nie przyjął ich jeszcze rząd, to zgodnie z założeniami resortu mają obowiązywać już za niecały miesiąc. Prace toczą się ekspresowo, w zasadzie pominięty został etap konsultacji społecznych. Tymczasem Prokuratoria Generalna i Rządowe Centrum Legislacji podnoszą, że zaproponowane zmiany są niezgodne z ustawą zasadniczą. RCL przypomina, że możliwość zaskarżenia blokady 72-godzinnej to rozwiązanie gwarantujące podatnikom dwuinstancyjność postępowania i konstytucyjne prawo do sądu. Zwraca też uwagę, że uzasadnienie projektu nie wyjaśnia, dlaczego MF zmieniło zdanie i chce zrezygnować ze skarg na blokady. Zdaniem RCL nie może o takiej rezygnacji przesądzać „wygoda władzy w stosowaniu instrumentów prawnych, nawet mających na celu zwalczanie nadużyć”.
Nie tylko eksperci, lecz także Prokuratoria Generalna oraz Rządowe Centrum Legislacji zgłaszają zastrzeżenia do propozycji odebrania podatnikom możliwości skargi do sądu na decyzje szefa Krajowej Administracji Skarbowej o blokadzie rachunku na 72 godziny, dania szefowi KAS prawa do blokady lokat terminowych i rachunków VAT oraz nakazania bankom, by przekazywały informacje o adresach IP klientów.
RCL przypomina o zasadzie autonomii informacyjnej jednostki, co należy rozumieć jako prawo do samodzielnego decydowania o ujawnianiu innym informacji dotyczących swojej osoby, a także prawo do sprawowania kontroli nad takimi informacjami, jeśli znajdują się w posiadaniu innych podmiotów (art. 47 i 51 konstytucji). Zgodnie zaś z zakazem wynikającym z art. 51 ust. 2 konstytucji władze publiczne nie mogą pozyskiwać, gromadzić i udostępniać innych informacji o obywatelach niż niezbędne w demokratycznym państwie prawnym.
RCL ocenia, że przetwarzanie danych IP i innych, jakie przewiduje projekt, nie służy ochronie jakiejkolwiek zasady, wartości czy normy konstytucyjnej.
Prokuratoria Generalna przyznaje z kolei, że propozycja polegająca na rezygnacji z prawa do skargi na decyzje o blokadzie 72-godzinnej rachunków rodzi wątpliwości dotyczące zgodności z art. 2, 45 i 78 konstytucji. Propozycja ta powinna być lepiej uzasadniona, biorąc pod uwagę wskazania wynikające z art. 31 ust. 3 ustawy zasadniczej. Prokuratoria obawia się też możliwości dochodzenia odszkodowań za bezprawne działania organów państwa.
Wątpliwości w zakresie zgodności z konstytucją zgłosiło też Ministerstwo Przedsiębiorczości i Technologii. Krytyczni są także niezależni eksperci.
Nie będzie odszkodowań
Przemysław D. Antas, radca prawny w ANTAS Kancelaria Radców Prawnych i Doradców Podatkowych, zwraca uwagę, że z bogatego dorobku orzecznictwa zarówno Trybunału Konstytucyjnego, jak i Europejskiego Trybunału Praw Człowieka wynika, że każde działanie władzy, które ogranicza prawa lub wolności (w tym przypadku prawo własności), powinno podlegać kontroli inicjowanej przez możliwość wniesienia skutecznego środka odwoławczego. – Nie ma przy tym znaczenia, że blokada jest utrzymywana maksymalnie na 72 godziny. Podobnie jak w przypadku zatrzymania obywatela na 48 godzin powinna być możliwość złożenia środka odwoławczego w celu zbadania, czy działanie władzy było faktycznie legalne i uzasadnione – mówi Przemysław Antas. Dodaje, że nie ma też znaczenia, czy środek ten zostanie rozpatrzony przed upływem 72 godzin, czy później. – Musi istnieć środek dający obywatelowi możliwość zweryfikowania, czy nie doszło w jego sprawie do nadużycia – przekonuje ekspert.
Zgadza się z tym Dariusz Malinowski, partner i szef zespołu ds. postępowań podatkowych i sądowych w KPMG w Polsce. Ocenia, że brak możliwości złożenia skargi na blokadę rachunku bankowego, nawet na krótki okres, może budzić istotne wątpliwości co do zgodności z wynikającymi z konstytucji zasadami demokratycznego państwa prawnego oraz do działania organów władzy publicznej na podstawie i w granicach przepisów prawa. – Brak możliwości zaskarżania blokad rachunków na krótkie okresy spowoduje, że praktyka działania organów podatkowych w tym zakresie w konkretnych przypadkach będzie pozostawać nie tylko poza administracyjną kontrolą instancyjną, ale również poza niezależną kontrolą sądów administracyjnych – przyznaje Dariusz Malinowski.
Projekt przewiduje wprawdzie możliwość zaskarżenia postanowienia o przedłużeniu blokady na okres do 3 miesięcy, jednak – jak mówi ekspert KPMG – już blokada rachunku na okres 72 godzin może spowodować trudne do odwrócenia szkody dla przedsiębiorstwa. – W takim przypadku prawo do sądu realizowane będzie mogło być poprzez cywilne powództwo o odszkodowanie, jednak uzyskanie takiego odszkodowania będzie wymagać wykazania przed sądem cywilnym niezgodności działania organów w zakresie blokady rachunku z prawem, co w praktyce może okazać się trudne – ocenia Dariusz Malinowski.
Jak dodaje Michał Roszkowski, radca prawny, doradca podatkowy i partner w ACCREO, trzeba wyraźnie podkreślić, że możliwość dochodzenia odszkodowania za bezprawne działania organów państwa jest zasadą konstytucyjną, co znajduje odzwierciedlenie w szczegółowych przepisach kodeksu cywilnego. W praktyce co do zasady najpierw uzyskuje się rozstrzygnięcie sądu administracyjnego stwierdzające, że działanie władzy publicznej było bezprawne – chodzi przede wszystkim o stwierdzenie, że postanowienie lub decyzja zostały wydane niezgodnie z prawem. Dopiero potem dochodzi się właściwego odszkodowania. – Jeśli, tak jak to jest planowane, wyłączymy możliwość zaskarżania blokady rachunku na 72 godziny, to znacząco utrudniamy, a w pewnych przypadkach czynimy iluzoryczną, możliwość dochodzenia odszkodowania – uważa Michał Roszkowski. Ekspert ma także istotne wątpliwości, czy cel, dla którego likwiduje się możliwość zaskarżania blokady, jest zgodny z konstytucyjną zasadą proporcjonalności. – Co więcej, przedstawione przez projektodawców uzasadnienie jest enigmatyczne i nieprzekonujące. Powoływanie się na inne akty prawne, w tym projektowane, nie może być uznane za ratio legis tak istotnych zmian – mówi Roszkowski.
Naruszenie RODO
Eksperci mają też wątpliwości, czy obowiązek przekazywania przez banki i SKOK-i adresu IP oraz innych danych osobowych jest zgodny z rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (ogólne rozporządzenie o ochronie danych) (Dz.Urz. UE. z 2016 r. L 119, s. 1 ze zm.; dalej: RODO).
Zdaniem Michała Roszkowskiego kluczowe są tu dwa elementy. Po pierwsze, adres IP jako dane osobowe objęty jest ochroną wynikającą z RODO. Po drugie, to oznacza, że podlega zasadom przetwarzania danych osobowych, w tym zasadzie minimalizacji. A zgodnie z tą zasadą dane osobowe podlegające przetwarzaniu muszą być adekwatne, stosowne oraz ograniczone do tego, co niezbędne do celów, w których są przetwarzane. – Innymi słowy, jeśli administracja skarbowa chce adresy IP podmiotów obsługujących rachunki bankowe, to musi wykazać, że są one niezbędne dla funkcjonowania mechanizmu kontroli STIR. Tymczasem w uzasadnieniu projektowanych zmian nie tylko, że nie zostało to wykazane, ale wręcz potwierdzono, że ma tylko charakter wspomagający, gdyż ma zmierzać do „zwiększenia skuteczności prowadzonej analizy ryzyka” – tłumaczy Michał Roszkowski.
Z kolei, jak mówi Przemysław Antas, RODO pozwala władzy publicznej przetwarzać dane, a nawet dokonywać tzw. profilowania, o ile jest to wykonywane w interesie publicznym, np. służy wykryciu lub zapobiegnięciu popełnienia przestępstwa. Każdy taki środek wymaga jednak przejścia testu proporcjonalności. – Wiemy, że ukrycie rzeczywistego adresu IP jest bardzo proste, nawet dla użytkownika mającego przeciętną wiedzę informatyczną. Z kolei wprowadzanie środków, które są nieprzydatne do osiągnięcia danego celu, jest niezgodne ze wspomnianą zasadą proporcjonalności. Nie chcę spekulować na temat tego, czemu zbieranie adresów IP ma służyć, ale raczej nie będzie przydatne do ścigania gangsterów wyłudzających VAT – ocenia Antas.
Lokaty też będzie można blokować
Projekt nowelizacji przewiduje też możliwość blokady lokat terminowych oraz rachunków VAT. Te ostatnie pojawią się od 1 lipca br. wraz z wejściem w życie przepisów o podzielonej płatności (split payment).
Eksperci przyznają, że ta pierwsza zmiana jest zrozumiała. – Lokaty terminowe mogą działać w sposób podobny do rachunków rozliczeniowych, więc łatwo za ich pomocą obchodzić aktualne przepisy – przyznaje Przemysław Antas. Jak dodaje Michał Roszkowski, w końcu można dokonywać transferów z takich lokat bezpośrednio na inne rachunki, również innych podmiotów. – W tym zakresie mechanizm STIR miał lukę – ocenia nasz rozmówca. Również Dariusz Malinowski uważa, że rozszerzenie możliwości dokonywania blokad na rachunki lokat terminowych wydaje się rozwiązaniem logicznym, biorąc pod uwagę, że mogą być one wykorzystywane do transferów środków pochodzących z wyłudzeń VAT poza kontrolą aparatu skarbowego.
Przemysław Antas przyznaje natomiast, że nie za bardzo rozumie propozycję blokowania rachunków VAT. – Uzasadnieniem dla split payment było właśnie „zamknięcie” środków w systemie obiegu pieniądza, z którego trudno wyprowadzić środki na cele inne niż zapłata VAT. Być może autorzy projektu zindentyfikowali jakąś potencjalną lukę w systemie związaną z możliwością roztransferowania środków na konta VAT różnych spółek – zastanawia się ekspert.
Zdaniem Dariusza Malinowskiego uzasadnieniem rozszerzenia możliwości blokowania środków na rachunki VAT po wejściu w życie split payment jest to, że na te rachunki będą wpływać środki pieniężne otrzymywane z tytułu VAT należnego wykazywanego w fakturach, ale również kwoty z tytułu zwrotu VAT przez urząd skarbowy. Pozostaje jednak pytanie, czy te wszystkie projektowane instrumenty będą skutecznym narzędziem prewencyjnym służącym zapobieganiu przez organy podatkowe oszustwom karuzelowym i w jakim stopniu pozwolą na odzyskiwanie przez Skarb Państwa kwot wyłudzonego VAT od faktycznych sprawców oszustw, a nie od przedsiębiorstw prowadzących rzeczywistą działalność gospodarczą, będących stroną poszkodowaną w wyniku nieświadomego zwykle dokonywania transakcji z oszustami. – To, co mnie niepokoi, i to zarówno w zakresie blokady bieżących rachunków, jak i terminowych, to ryzyko przyjęcia bezprawnej praktyki z postępowania zabezpieczającego polegającej na transferze środków z zablokowanych rachunków na rachunki depozytowe fiskusa. Jest to szczególnie istotne przy blokadzie rachunków na okres trzech miesięcy – dodaje Michał Roszkowski.
