- Od 1 stycznia 2017 r. przedmiotem opodatkowania jest cały wiatrak. Mam nadzieję, że zmiana, mimo że skomplikowana i mało czytelna, nie będzie wywoływać wątpliwości interpretacyjnych - podkreśla Stefan Babiarz, sędzia Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Najwięcej kontrowersji związanych z podatkiem od nieruchomości dotyczy obecnie wiatraków. Zacznijmy więc od nich. Czy pana zdaniem od 2017 r. zaszły zmiany w tym zakresie?
Ustawa o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (zwana potocznie wiatrakową) zmieniła zakres opodatkowania. W art. 2 pkt 1 i 2 wprowadziła pojęcie budowli i elementów technicznych, wskutek czego elektrownia wiatrakowa będzie budowlą, ale podatek od nieruchomości do końca 2016 r. należało ustalać i pobierać według przepisów dotychczasowych, gdy opodatkowaniu podlegały tylko części budowlane. Natomiast od 1 stycznia 2017 r. przedmiotem opodatkowania jest cały wiatrak. Ustawą wiatrakową zmieniono bowiem brzmienie art. 3 pkt 3 prawa budowlanego. Mam nadzieję, że zmiana, mimo że skomplikowana i mało czytelna, nie będzie wywoływać wątpliwości interpretacyjnych. Spełnia wymogi wskazane przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 13 września 2011 r. (sygn. akt P 33/09).
Czy problem opodatkowania wiatraków trafił już do sądów?
Znany mi jest jedynie wyrok WSA w Bydgoszczy z 21 lutego 2017 r. (sygn. akt I SA/Bd 866/16) wydany w sprawie interpretacyjnej. Ale z uwagi na brak uzasadnienia nie znam argumentacji sądu.
Z najnowszych statystyk NSA za 2016 r. wynika, że ok. 15 proc. skarg kasacyjnych trafiających do Izby Finansowej tego sądu dotyczy podatku od nieruchomości. Z czego to wynika?
Wbrew pozorom podatek od nieruchomości to jedna z trudniejszych danin, mimo że ustawa o podatkach i opłatach lokalnych zawiera stosunkowo niewiele artykułów w porównaniu np. z ustawami o VAT, PIT czy CIT. Odsyła ona bowiem do prawa budowlanego, a w przepisach o zwolnieniach od podatku od nieruchomości – także do przepisów o transporcie kolejowym, o ochronie zabytków, o drogach publicznych. Na dodatek nie zawsze odwołuje się do zawartych w nich definicji.
Która kwestia sprawia podatnikom najwięcej problemów?
Jest to niewątpliwie problem opodatkowania budowli. W rozstrzyganiu kwestii związanych z opodatkowaniem budowli pomagał również Trybunał Konstytucyjny, który wydał w tym zakresie kilka orzeczeń, w tym wspomniane, bardzo ważne w sprawie wyrobisk górniczych (sygn. akt P 33/09). Zapadały też uchwały NSA w tej sprawie. Mimo tego nie widać końca sporów, a w orzecznictwie wciąż istnieją rozbieżności.
Z czego konkretnie one wynikają?
Podam przykład. Za budynek uznajemy obiekt budowlany w rozumieniu prawa budowlanego, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Wydawałoby się, że takie cechy jak wydzielenie z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych, posiadanie fundamentów i dachu są wystarczające do rozróżnienia, które obiekty są budynkami, a które budowlami. Tymczasem nawet z tym są problemy. Świadczą o tym np. spory dotyczące opodatkowania parkingów podziemnych w centrach handlowych. Z przestrzeni wydzielają je nie ściany, lecz słupy budowlane, wyznaczające granice budynku. Powstały więc wątpliwości, czy w takiej sytuacji można mówić o budynku.
Dotyczą one także urządzeń znajdujących się w budynkach. Zdarza się, że budynek jest opodatkowany wraz ze znajdującymi się w nim urządzeniami jako budowla. Pojawia się tu także inny problem – regionalizmu podatkowego.
Regionalizm podatkowy?
Wyjaśnię na przykładzie stacji transformatorowych. Na Podkarpaciu są one budowane na słupach, a w zachodniej Polsce i na Mazurach znajdują się w budynkach. W związku z tym w części Polski mamy problem opodatkowania budowli w budynkach. To jest właśnie regionalizm podatkowy. Oczywiście w każdym z tych przypadków stacje transformatorowe powinny być opodatkowane jednolicie, bez względu na to, czy znajdują się one na słupach czy w budynkach. Nie powinno być tak, że raz daninę trzeba uiścić od wartości urządzenia, a innym razem od powierzchni budynku, mimo że przedmiot opodatkowania jest de facto ten sam.
Czy wspomniany wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 2011 r. (sygn. akt P 33/09) nie pomógł w rozwikłaniu tych wątpliwości?
Skoro w dalszym ciągu mamy spory i rozbieżne orzecznictwo, to oznacza to, że problem nadal istnieje. Nie załatwi go wyrok trybunału – czy to zakresowy, czy interpretacyjny – ponieważ TK nie wyręczy ustawodawcy.
Czy pana zdaniem należy zlikwidować odesłania i wprowadzić do ustawy o podatkach i opłatach lokalnych autonomiczne definicje?
I tak, i nie. Definicje budowli, budynku czy obiektu budowlanego, jeśli mają służyć celom podatkowym, w tym określeniu przedmiotu opodatkowania, powinny być zapisane w ustawie podatkowej. Unikniemy wtedy takich sytuacji, jak w ostatnich latach, gdy zmiany np. prawa budowlanego, choć podyktowane wyłącznie względami budowlanymi, wpływają również na podatki. Można by z pozoru sądzić, że odnosi się to tylko do prawa budowlanego, ale zakres opodatkowania zmieniają też inne ustawy, jak np. wspomniana ustawa wiatrakowa.
Ale podam też inny przykład. W art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych (a wcześniej w art. 7 ust. 1 pkt 4a) jest mowa o tym, że „zwalnia się od podatku od nieruchomości budowle infrastruktury portowej, budowle infrastruktury zapewniającej dostęp do portów i przystani morskich”. Jednoznacznie wskazywałoby to zatem, że zwolnienie dotyczy tylko infrastruktury portów morskich. Z powodu braku odesłania do ustawy o portach i przystaniach morskich, stosowano je jednak także do budowli infrastruktury portów i przystani rzecznych. Zapominano o obowiązku ścisłej wykładni przepisów o zwolnieniach podatkowych.
Niedawno pojawił się projekt nowego kodeksu urbanistyczno-budowlanego, który określa nowe definicje budowli i urządzenia budowlanego. Czy rozwiązałoby to dotychczasowe problemy?
Moim zdaniem nie rozwiąże. Wprawdzie w definicji budowli projektodawcy ograniczyli katalog przykładów, ale z podatkowego punktu widzenia popełnili pewne błędy. Katalog budowli nadal bowiem byłby zbiorem otwartym, a ponadto pojawiło się w nim nowe pojęcie „technicznego obiektu przesyłowego”. W efekcie tego definicja budowli byłaby jeszcze szersza. Projektodawcy nie uwzględnili też wytycznych Trybunału Konstytucyjnego z wyroku z 13 września 2011 r. (sygn. akt P 33/09), który nakazał „zamknięcie” definicji budowli dla celów podatkowych
Czy problemy z opodatkowaniem nieruchomości rozwiązałaby nowa ustawa o podatkach i opłatach lokalnych?
Moim zdaniem należy pilnie podjąć prace legislacyjne i opracować nową, nowoczesną ustawę o podatkach i opłatach lokalnych. Obecna ma już ponad 25 lat, od samego początku zawierała wady, a kolejne nowelizacje ich nie usunęły. Można powiedzieć, że nie przystaje ona również do obecnej rzeczywistości gospodarczej. Przykładowo, 15 lat temu nie było sporów o opodatkowanie kabli położonych w kanalizacji. A przecież konsekwencją wad ustawy są rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych.