Nie da się poczynić znaczących postępów w walce z przestępczością podatkową bez nowoczesnego, sprawnego i przejrzystego narzędzia. Niestety obecny kodeks karny skarbowy już dawno wyczerpał swoje możliwości.
Truizmem jest stwierdzenie, iż nic tak nie sprzyja przestępczości podatkowej, jak nieczytelny, niespójny i niestabilny system podatkowy. Czy jednak wyłącznie złym stanem szeroko rozumianego prawa podatkowego można tłumaczyć wielomiliardowe wyłudzenia w podatku od towarów i usług?
Przyjrzyjmy się podstawowemu narzędziu, w jakie wyposażone zostały organy ścigania do zwalczania szeroko rozumianej przestępczości podatkowej, a mianowicie kodeksowi karnemu skarbowemu. Został on uchwalony w 1999 r. i do chwili obecnej nowelizowano go przeszło 60 razy. Myli się jednak ten, kto w oparciu o liczbę zmian uzna, że kodeks stanowił pole szczególnego zainteresowania ustawodawcy. W rzeczywistości jest bowiem dokładnie odwrotnie. Znakomita większość wprowadzanych zmian miała wyłącznie charakter punktowy i sprowadzała się do modyfikacji lub dodania jednego, ewentualnie kilku przepisów. Co więcej, nowelizacje te nie były wcale przeprowadzane z myślą o udoskonaleniu k.k.s. Czyniono je raczej wpadkowo, niejako przy okazji zmian w zupełnie innych aktach prawnych. Innymi z kolei razy, dokonując nowelizacji kodeksu postępowania karnego, zwyczajnie zapominano o skorelowaniu nowo przyjętych rozwiązań z tymi, które obowiązują w k.k.s. Efekt – mamy do czynienia z ustawą, która pomimo licznych zmian nigdy nie uległa żadnej głębszej i przemyślanej przebudowie, pozostając osadzona systemowo w realiach gospodarczych lat 90. To jednak nie jest najistotniejszy mankament k.k.s.
Sankcja się „opłaca”
Zasadniczym problemem jest rodzaj i granice kar grożących za popełnianie przestępstw skarbowych. Otóż dla twórców kodeksu głównym narzędziem polityki kryminalnej była kara grzywny. W efekcie każde przestępstwo skarbowe zagrożone jest w pierwszej kolejności grzywną. Jedynie w sytuacjach, gdy kwota uszczupleń podatkowych przekracza odpowiedni poziom (zazwyczaj równowartość 200-krotności minimalnego wynagrodzenia, a więc blisko 400 tys. zł), ustawodawca decyduje się na dodatkowe penalizowanie tego typu zachowania karą pozbawienia wolności. Potencjalna dolegliwość kary izolacyjnej nie jest jednak szczególnie wysoka, ponieważ co do zasady można ją orzec w granicach od 5 dni do maksymalnie 5 lat. Jeżeli więc wziąć pod uwagę, iż np. za włamanie do cudzej piwnicy i kradzież z niej roweru grozi kara od roku do 10 lat pozbawienia wolności, a za oszukanie Skarbu Państwa na np. 300 tys. zł – wyłącznie grzywna, to kalkulacja „opłacalności” podjęcia zachowania przestępczego jest oczywista.
Problem skrajnie liberalnego podejścia do przestępczości podatkowej zdaje się zaczynać dostrzegać sam ustawodawca. Przygotowany projekt zmian kodeksu karnego zakłada bowiem wprowadzenie nowego przestępstwa – fałszowania faktur, które zasadniczo ma być zagrożone karą od 6 miesięcy do 8 lat pozbawienia wolności, a w przypadku gdy faktury będą opiewać na wielką kwotę – karą od 3 do 15 lat pozbawienia wolności. Propozycja ta jest w istocie pierwszą od lat próbą poprawienia narzędzi do walki z przestępczością podatkową. Niestety, jest to tylko kolejna zmiana punktowa, która mimo że zmierza w dobrym kierunku, to nie rozwiązuje systemowych deficytów w zakresie instrumentarium służącego walce z oszustwami podatkowymi. Nie bez znaczenia jest również i to, że nowy typ przestępstwa (choć dotykający sfery stricte podatkowej) ma być wprowadzony do kodeksu karnego, a nie k.k.s., co tylko pogłębi i tak już zły stan wewnętrznej spójności tej drugiej ustawy.
Za jakie czyny ścigać
Próbując wyjaśnić, dlaczego przy użyciu aktualnego k.k.s. tak trudno walczy się z przestępczością podatkową, należy zwrócić uwagę na jeszcze dwa jego aspekty. Pierwszy to tzw. blankietowość stypizowanych w nim przestępstw. Owa blankietowość – mówiąc w pewnym uproszczeniu – polega na tym, iż w k.k.s. nie opisuje się całości zachowania przestępczego, podlegającego penalizacji, a wyłącznie pewien jego wycinek. W pozostałym zakresie odsyła się do uregulowań prawa podatkowego, np. „Kto wbrew przepisom ustawy produkuje wyroby akcyzowe”. W zamyśle twórców k.k.s. zabieg ten miał uelastycznić kodeks na zmiany prawa podatkowego i zapewnić większą jego skrótowość. Idea była ze wszech miar słuszna, ale mogłaby dobrze funkcjonować wyłącznie wówczas, gdyby system prawa podatkowego był stabilny, spójny i choć względnie czytelny. Nie trzeba zaś chyba nikogo przekonywać, że polski system podatkowy jest swoistym antyrefleksem wymienionych wymogów.
Dodatkowy problem, który nie istniał w chwili tworzenia k.k.s., a występuje obecnie, to nadrzędność w kwestiach podatkowych prawa europejskiego – niezwykle obszernego, nie mniej skomplikowanego i często wadliwie implementowanego do krajowego porządku prawnego. Wszystko to razem sprawia, że ustalenie, jakie zachowanie w świetle k.k.s. jest w ogóle karalne, stanowi w niektórych przypadkach nie lada wyzwanie. Efekt – organy ścigania, zanim staną przed dylematem, jak ścigać przestępców podatkowych, najpierw muszą odpowiedzieć sobie na inne, nie mniej trudne pytanie – za jakie zachowania w ogóle należy ścigać.
Brak ludzi i narzędzi
Należy zwrócić uwagę na jeszcze jedną kwestię. Mianowicie cały k.k.s. został skonstruowany w oparciu o założenie, iż ciężar ścigania przestępczości podatkowej będzie spoczywał nie na policji i prokuraturze, ale na merytorycznie przygotowanych do tego „finansowych organach postępowania przygotowawczego”, do których zaliczono inspektorów kontroli skarbowej, urzędy skarbowe i urzędy celne. Konsekwencją przyjętego założenia było wyposażenie tych organów w procesowe uprawnienia policji, a ponadto – w znaczną część uprawnień przysługujących wyłącznie prokuratorowi. Problem jednak polega na tym, że do sprawnej realizacji tak szerokich prerogatyw niezbędne jest odpowiednie otoczenie prawnie i stosowne zaplecze logistyczne. Pod tym kątem najlepiej wypadają urzędy kontroli skarbowej – w szczególności dzięki daleko posuniętej specjalizacji oraz wyposażeniu inspektorów kontroli skarbowej w niezbędny personel pomocniczy i uprawnienia do stosowania środków przymusu bezpośredniego. Nie bez znaczenia jest nadto, że w ramach struktury UKS funkcjonuje swoiste „zbrojne ramię” w postaci wywiadu skarbowego, uprawnionego do prowadzenia czynności operacyjnych.
Zgoła inaczej kwestia ta prezentuje się w urzędach skarbowych. W największych kadrowo US tzw. karniści, a więc pracownicy zajmujący się prowadzeniem postępowań karnych skarbowych, to zaledwie garstka kilku osób. Jeszcze gorzej jest w małych US, gdzie nierzadko na realizację tego typu zadań przeznacza się tylko część etatu jednego pracownika. Środki w budżetach US na prowadzenie postępowań karnych skarbowych (np. na biegłych) również są zazwyczaj jedynie symboliczne. Największym problemem jest jednak to, że urzędnicy skarbowi nie są formacją mundurową, w konsekwencji czego mają dalece ograniczone możliwości działania w terenie. Przeprowadzenie przeszukania czy zatrzymania rzeczy wymaga wszak – zwłaszcza przy zorganizowanej przestępczości – uprawnień siłowych (choćby ze względów bezpieczeństwa), których ta formacja zwyczajnie nie posiada.
Efekt jest taki, że urząd skarbowy, który został wskazany przez twórców k.k.s. jako podstawowy organ zwalczania przestępczości podatkowej, nie ma odpowiednich narzędzi do wywiązywania się z tej roli. Z systemowego punktu widzenia pożądane byłyby zatem zmiany, do czego dobrą okazją mogą być prace związane z zamiarem utworzenia Krajowej Administracji Skarbowej.
Za włamanie do cudzej piwnicy i kradzież z niej roweru grozi kara od roku do 10 lat pozbawienia wolności, a za oszukanie Skarbu Państwa na np. 300 tys. zł – wyłącznie grzywna