Wiele państw ma już za sobą doświadczenia z tzw. podatkami sektorowymi. My dopiero przekonamy się o ich zaletach i wadach.
Danina od używek, śmieciowego jedzenia, banków oraz instytucji finansowych, sklepów i przedsiębiorstw handlowych – takie podatki funkcjonują już za granicą. Teraz zalet i wad podatków sektorowych będziemy mogli doświadczyć na własnej skórze. Od początku lutego obowiązuje danina od aktywów niektórych instytucji finansowych (popularnie zwana podatkiem bankowym), a trwają prace nad daniną od sprzedaży detalicznej (podatek od handlu).
Oba podatki zgodnie z założeniami Ministerstwa Finansów mają nie tylko przynieść dodatkowe wpływy budżetowe, ale i wyrównać szanse na rynku dla małych i średnich firm. Resort na razie ignoruje protesty zainteresowanych środowisk (głównie handlowców) i na przyszłość obu podatków patrzy optymistycznie. Za granicą jednak politycy i urzędnicy mają często przez podatki sektorowe potężny ból głowy. Bo muszą toczyć boje z protestującymi obywatelami, przedsiębiorcami, branżami i organizacjami społecznymi, czasem z Komisją Europejską. W niektórych przypadkach politycy wycofują się ze swoich decyzji, w innych – to oni są górą.
W każdym z tych wariantów zwycięstwa nie ogłaszają jednak ani urzędnicy, ani przedsiębiorcy. Bo w podatkach sektorowych nie chodzi tylko o pieniądze. Głównymi powodami obciążenia danego sektora kolejnym podatkiem jest chęć zmiany określonego zachowania obywateli, dążenie do ukształtowania na nowo struktury rynku czy nawet kara za błędy popełnione w przeszłości.
Danina dla zdrowia
Nakładanie dodatkowych podatków na sektor spożywczy jest motywowane chęcią zmiany zachowania konsumentów. Najczęściej takimi dopłatami obarczane są firmy produkujące jedzenie oraz napoje z dużą ilością cukrów, olejów palmowych czy też tłuszczów. Innymi słowy rządy chcą w ten sposób walczyć z coraz bardziej powszechną plagą otyłości i cukrzycy, licząc na to, że konsumenci odwrócą się od zbyt drogich produktów. I że w ten sposób zmniejszy się ryzyko występowania chorób cywilizacyjnych, a w konsekwencji spadną koszty opieki medycznej.
Pierwotnie fiskus notował w tej wojnie porażki, ale ostatnio szala przechyla się na jego korzyść. Nie przyjął się podatek od niezdrowej żywności nałożony w 2011 r. w Danii – rząd obłożył kilogram tłuszczów nasyconych 16 koronami (2,9 dol.) podatku. Już rok później zniósł tę daninę, motywując decyzję negatywnym wpływem na cenę żywności i rynek pracy. Pomysł wprowadzenia podobnego podatku pojawia się w Wielkiej Brytanii, lecz przeciwnicy kolejnego obciążenia wskazują w dyskusji na duńskie doświadczenia.
Te nie odstraszyły Węgier, które jeszcze we wrześniu 2011 r. nałożyły daninę na żywność paczkowaną, chipsy i inne przekąski, słone i słodkie ciasteczka oraz napoje energetyzujące. Madziarzy nie tylko nie znieśli podatku, ale w 2015 r. rozszerzyli go na napoje procentowe (stawka zależy od zawartości alkoholu). Dodatkowo nałożono podatek zdrowotny na firmy tytoniowe. Zgodność tego ostatniego z prawem unijnym bada od lipca 2015 r. Komisja Europejska. „Prozdrowotne” podatki obowiązują także we Francji (opodatkowano oleje palmowe) i w Finlandii (czekolada, cukierki i lody).
W 2014 r. na zlecenie Komisji Europejskiej przygotowano raport, w którym stwierdzono, że „podatki od niezdrowego jedzenia” skłaniają jednak ludzi do kupowania tańszych i zdrowych produktów. Potwierdzają to także doświadczenia północnoamerykańskie. W 2013 r. taką prozdrowotną daninę wprowadzono w Meksyku, który zmaga się z epidemią otyłości. Na początku tego roku ukazał się raport Fundacji Dobroczynnej Bloomberga, z którego wynika, że o ponad 12 proc. spadła sprzedaż niezdrowych produktów. Poprawiła się też sytuacja biednych, których nie stać na opiekę zdrowotną. Po podwyżkach cen śmieciowego jedzenia przerzucili się na zdrową dietę i w konsekwencji spadło ryzyko wystąpienia chorób wywoływanych otyłością.
Oczywiście poszczególne kraje zarobiły na tych podatkach, ale kwoty te w skali wpływów do budżetu były nieproporcjonalnie małe. A fiskus za każdym razem potwierdzał, że jego głównym celem było osiągnięcie efektu zdrowotnego.
Płacą sklepy
Inne podatki sektorowe rodzą jednak o wiele więcej problemów. Najlepszym przykładem są daniny nakładane na sklepy wielkopowierzchniowe. Co prawda dbałością o stan zdrowia obywateli oficjalnie tłumaczyła wdrożenie tego podatku Szkocja, lecz od danin nakładanych na niezdrową żywność różnił się już samą konstrukcją. Podatek był czasowy (obowiązywał do końca 2015 r.) i płacić go miały głównie duże sklepy, które sprzedawały alkohol i papierosy. W ten sposób miały one, jak tłumaczyło szkockie ministerstwo finansów, sprawiedliwie przyczynić się do finansowania opieki zdrowotnej.
Dzięki nowej daninie rząd liczył na dodatkowe wpływy rzędu 100 mln funtów przez trzy lata. W wyniku jej obowiązywania co najmniej 240 większych sprzedawców ponosiło co roku wyższe o 28 proc. koszty od mniejszych firm – wynikało z eksperckich szacunków. Przedstawiciele supermarketów zarzucali rządowi, że powodem dodatkowego opodatkowania wcale nie była dbałość o kondycję zdrowotną obywateli, lecz chęć udzielenia pomocy małym sklepikom i pozyskanie od supermarketów większych wpływów do budżetu. Szkocki fiskus odpierał te zarzuty, lecz obowiązywania podatku nie przedłużył.
Danina nie obowiązuje już także w Irlandii Północnej, którą jako przykład opodatkowania sklepów wielkopowierzchniowych ciągle podaje nasze Ministerstwo Finansów. Podatek został nałożony w kwietniu 2012 r. i dotknął co najmniej 76 dużych sklepów. Te ponosiły dodatkowy roczny koszt rzędu około 66 tys. funtów. Zebrane w ten sposób pieniądze (rząd liczył na 5 mln funtów) zostały przeznaczone na sfinansowanie preferencji dla handlarzy osiągających niewielkie obroty. Irlandia Północna liczyła, że dzięki temu stopniowo zmieni strukturę rynku handlowego, a sklepy wielkopowierzchniowe „będą się w odpowiedni sposób przyczyniać do rozwoju społeczności lokalnych”.
Przeciwko takim rozwiązaniom protestowała m.in. IKEA, która podkreślała, że będą one kosztować Irlandię Północną likwidację setek miejsc pracy. Z kolei koncern Tesco zagroził jeszcze przed wprowadzeniem nowego podatku wycofaniem z Ulsteru programu inwestycyjnego wartego 100 mln funtów. Rząd nie ugiął się przed, jak to określił, „szantażem” i zwrócił uwagę, że tamtejszy sektor handlowy poniósł podczas recesji nieproporcjonalnie duże koszty. Teraz więc wymagał nadzwyczajnej pomocy. Podatek był jednak czasowy i obowiązywał do końca 2015 r. Wcześniej, bo w 2014 r., niektóre organizacje handlowe zachęcone doświadczeniami Szkocji i Ulsteru chciały rozciągnąć podobny podatek na Anglię i Walię. Nic jednak z tego nie wyszło.
Podatek nakładany na wielkie sklepy obowiązuje też w innych krajach. We Francji ma charakter podatku od nieruchomości i płacą go sklepy o przychodach powyżej 460 tys. euro rocznie: obowiązuje stawka ustalana na podstawie rocznych obrotów w przeliczeniu na metr kwadratowy. W Hiszpanii zasady są podobne, lecz obowiązują tylko w niektórych regionach. Właśnie z tego powodu zakwestionowała je Komisja Europejska, twierdząc, że zakłócają rynkową równowagę oraz w niedozwolony sposób wspomagają małe firmy.
Z kolei na Węgrzech podatek od sklepów obowiązywał od 2010 r. jako element obrotowego podatku kryzysowego. Jego stawka była progresywna i wyliczana od przychodu. Jednak podatek został zlikwidowany na skutek wyroku Trybunału Sprawiedliwości UE z 5 lutego 2014 r., który uznał, że danina naruszała prawo unijne, bo najmocniej obciążała sklepy należące do zagranicznych koncernów. W jej miejsce Budapeszt wprowadził więc opłatę za kontrolę żywności, czyli parapodatek zwany powszechnie podatkiem Tesco. Jego stawka pierwotnie była progresywna i uzależniona od przychodu sieci handlowych (0,1 proc. oraz 6 proc.). Tę wyższą stawkę zakwestionowała Komisja Europejska. Węgry zmieniły więc po raz kolejny przepisy i teraz pobierają podatek według niższej, liniowej stawki.
Tamtejsze ministerstwo finansów opublikowało kilka dni temu komunikat, z którego wynika, że z zainteresowaniem śledzi losy polskiego podatku od handlu. Gdyby sprawdził się nad Wisłą, to w podobnej formie będzie wprowadzony w Budapeszcie.
Niechęć do bonusów
O ile podatki „prozdrowotne” czy podatki od sklepów nie są przez nas z entuzjazmem przyjmowane (bo jednak rosną ceny), o tyle przyklaskujemy rozwiązaniom, które mają rozwiązać problem wysokich odpraw przyznawanych kadrze zarządzającej bądź urzędnikom administracji państwowej.
Przykładem są rozwiązania węgierskie, gdzie w 2010 r. rząd Viktora Orbana opodatkował według stawki 98 proc. z mocą wsteczną odprawy zwalnianych urzędników. Jednak te przepisy zakwestionował najpierw tamtejszy Trybunał Konstytucyjny (chodziło o ich obowiązywanie wstecz), zaś potem Europejski Trybunał Praw Człowieka (chodziło o zbyt wysoką stawkę, którą uznano za faktyczną konfiskatę majątku).
W innych krajach taki podatek budzi mniej kontrowersji. – We Francji od 2010 r. opodatkowano według 50-proc. stawki wypłatę dużych (przekraczających 27,5 tys. euro) bonusów w sektorze finansowym – mówi Łukasz Daniek, ekspert podatkowy w zespole ds. VAT w KPMG w Polsce. Inny przykład to Holandia, gdzie w ramach podatku bankowego od 2012 r. obowiązują rozwiązania przeciwdziałające nadmiernemu wynagradzaniu kadry zarządzającej banków. – Ustawodawca uznał takie zachowanie za niepożądane, więc wprowadził zasadę, zgodnie z którą, jeżeli bonusowe wynagrodzenie dyrektora przekroczy 25 proc. kwoty jego stałego wynagrodzenia, stawka podatku automatycznie wzrasta o 10 proc. – dodaje Daniek.
Od internetu
Fiaskiem kończyły się natomiast dotychczasowe próby opodatkowania internetu. Te przybierają zresztą różną formę. Na Węgrzech i w USA dostęp do sieci bądź aktywność użytkownika miały być traktowane jak opodatkowane usługi telekomunikacyjne. USA chciały np. federalnej stawki na poziomie 16,1 proc., a Węgry daniny progresywnej. Oba kraje ostatecznie zrezygnowały z tych planów z uwagi na silny sprzeciw społeczny.
W 2014 r. inny pomysł zgłosiła Organizacja Współpracy Gospodarczej i Rozwoju, która zaproponowała wprowadzenie światowej daniny naliczanej od przepływu danych. Miała być ona nakładana na tych przedsiębiorców, którzy przekroczyliby pewien nie minimalny roczny, ale nieokreślony szczegółowo próg transferu danych. Planowano, że uiszczoną daninę będzie można odpisać od CIT, a stawki podatku bitowego miałyby być uzależnione od obrotu firmy. Organizacja porzuciła jednak plan, nie wyjaśniając przyczyn swojej decyzji.
City rządzi
Uwadze fiskusa nie umknął sektor finansowy. Rządy nakładają na finansjerę dwa rodzaje podatków. Pierwszy z nich to powszechnie krytykowana za nieskuteczność danina od transakcji finansowych. W 1984 r. wprowadziła ją Szwecja. W dłuższej perspektywie nie tylko nie uzyskała oczekiwanych wpływów budżetowych, ale i rozwiązanie to spowodowało spadek wartości akcji na giełdzie, problemy z pozyskiwaniem pieniędzy i ucieczkę inwestorów do londyńskiego City. Podatek został zniesiony w 1990 r. Eksperymentują z nim jednak inne państwa, m.in. Francja i Węgry (gdzie obowiązuje obok klasycznego podatku bankowego).
Skutecznym rozwiązaniem miał być unijny podatek od transakcji finansowych (często zwany też podatkiem Tobina), który według wstępnych założeń miał obowiązywać już w 2016 r. Daninę pierwotnie chciało wprowadzić 11 państw: Belgia, Niemcy, Estonia, Grecja, Hiszpania, Francja, Włochy, Austria, Portugalia, Słowenia i Słowacja. Jednak w 2014 r. brytyjski fiskus zagroził podjęciem kroków prawnych, gdyby okazało się, że UE zobowiąże Zjednoczone Królestwo do pobierania w imieniu 11 państw podatku od transakcji przeprowadzanych w City. George Osborne, ówczesny kanclerz skarbu, powiedział, że „to nie podatek nałożony na bankierów, a na miejsca pracy, inwestycje i emerytury podatników... Dlatego Wielka Brytania nie chce mieć z nim nic wspólnego”.
Kara dla bankierów
Na sektor bankowy częściej nakładana jest danina od ustalonego w poszczególnych państwach progu sumy bilansowej. Jeszcze w 2010 r. państwa należące do grupy G20 oraz Międzynarodowy Fundusz Walutowy rozważały wprowadzenie ogólnoświatowego podatku bankowego. Uzasadnieniem nowej daniny było m.in. ukaranie sektora finansowego za kryzys i rekompensata kosztów poniesionych przez podatników na jego ratowanie.
Na ten właśnie aspekt zwrócił uwagę Europejski Bank Centralny w styczniowej krytycznej opinii dotyczącej polskiego podatku bankowego. EBC podkreślił, że w przeciwieństwie do regulacji wprowadzonych w większości państw członkowskich nasz podatek nie ma związku ani z konkretnym ryzykiem ciążącym na sektorze finansowym, ani nie dotyczy udzielonej mu uprzednio pomocy publicznej. Innymi słowy – polskiemu fiskusowi chodzi tylko o dodatkowe wpływy budżetowe. Takiego zdania jest też Łukasz Daniek, który zwraca uwagę na to, że w naszej ustawie brak jest mechanizmów kształtujących określone zachowania instytucji finansowych oraz również miesięczne, a nie roczne rozliczanie tego podatku.
Tymczasem inne kraje sukcesywnie obniżają początkowo wysoki podatek bankowy. Przykładem są Węgry, w których podatek od aktywów instytucji finansowych obowiązuje od 2010 r. Pierwotnie był pobierany według stawki progresywnej 0,15 proc. dla kwoty do 50 mld forintów (ok. 0,67 mld zł) oraz 0,53 proc. powyżej tej wartości. Rząd węgierski zaplanował jednak obniżki. Zdaniem wielu ekonomistów stoi za tym spadek o 1/3 wartości udzielonych kredytów (z 60 do 43 mld euro) i duży wzrost liczby złych kredytów obciążających sektor bankowy. W konsekwencji banki zapłacą węgierskiemu fiskusowi mniej. Od początku tego roku podatek spadł do poziomu 0,31 proc., a za rok banki zapłacą tylko 0,17 proc. Przedstawiciele rządu nieoficjalnie podkreślali, że banki odrobiły już swoją lekcję i teraz czas na przyznawanie im preferencji. Obniżać podatek w ramach otwarcia na biznes chce też Wielka Brytania. Nie oznacza to jednak, że bogate banki całkowicie odetchną. Od 1 stycznia te z nich, które przekroczą zyski w wysokości 25 mln funtów, dopłacą fiskusowi dodatkową daninę według stawki 8 proc. W Wielkiej Brytanii ciągle żywe są kontrowersje po ujawnieniu, że w 2014 r. pięć największych banków inwestycyjnych, które zarobiły miliardy funtów, nie zapłaciło ani pensa CIT.
Podsumowując, trudno podzielać optymizm Ministerstwa Finansów, które już wpisało dochody z podatków sektorowych do budżetu i nie przewiduje żadnych związanych z tym dodatkowych kłopotów. Te jednak pojawiają się bardzo często, a jak wskazuje doświadczenie innych państw – skuteczne opodatkowanie supermarketów czy sektora finansowego może okazać się naprawdę trudne. Warto, aby rząd uwzględniał także negatywne doświadczenia z zagranicy przy realizacji swoich obietnic. Jak uczy cała historia projektu wprowadzenia podatku od handlu, nie można też zapominać, że w podatkach sektorowych to nie wpływy budżetowe powinny stać na pierwszym miejscu.