Debata DGP

Czy przyjęte rozwiązania skutecznie przymuszą organy administracji do terminowego rozpatrywania spraw? Czy urzędy mają się czego bać?

Bogusław Dauter sędzia NSA

Bogusław Dauter sędzia NSA

źródło: Dziennik Gazeta Prawna

Bogusław Dauter

Moim zdaniem zmiany powinny być satysfakcjonujące dla podatnika. Bezczynność to niewydanie w terminie decyzji, natomiast przewlekłe prowadzenie postępowania oznacza jego prowadzenie w sposób nieefektywny. Zmiany wprowadzone w art. 149 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) są wystarczające, by skutecznie zwalczać te zaniechania. Po pierwsze sąd może stwierdzić, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłości mimo wydania po wniesieniu skargi aktu lub dokonania czynności, łącznie ze stwierdzeniem, że nastąpiło to z rażącym naruszeniem prawa. W konsekwencji umożliwi to dochodzenie odszkodowania przez podatnika. Po drugie, sąd może wymierzyć organowi grzywnę, a nawet przyznać podatnikowi od organu określoną sumę. Odnośnie drugiej kwestii, to organ, którego bezczynność lub przewlekłość zaskarżono, będzie miał tylko 30 dni od wniesienia skargi na uwzględnienie jej w całości.

Artur Nowak

Problem opieszałości dotyczy przede wszystkim organów pierwszej instancji, bo to one gromadzą materiał dowodowy. Z mojej praktyki wynika, że podatnicy rzadko decydują się na ponaglenie w sprawach wymiarowych dotyczących zaległości podatkowych, dużo częściej w sprawach nadpłat. Problem tkwi więc w ordynacji, a przede wszystkim w praktyce działania organów podatkowych. Zmiany w procedurze sądowo-administracyjnej są elementem walki z opieszałością, ale nie najważniejszym.

Michał Goj

Zgadzam się, że zmiany w p.p.s.a. jedynie w niewielkim stopniu wyeliminują przewlekłość postępowań. Uważam, że organy nie powinny zbytnio obawiać się nowelizacji p.p.s.a. Prawo sądu do wskazania, jaką decyzję ma wydać organ, jedynie usprawni postępowania.

Większych zmian oczekiwałbym w ordynacji podatkowej. Dobrym rozwiązaniem byłoby wzmocnienie zasady o nienaliczaniu odsetek w przypadku stwierdzonej przewlekłości postępowania. To zapewniłoby większą ochronę podatnikowi.

Artur Ratajczak doradca podatkowy, Tax-Corner

Artur Ratajczak doradca podatkowy, Tax-Corner

źródło: Dziennik Gazeta Prawna

Artur Ratajczak

Należy też przywrócić przewidzianą w niej rozprawę przed organem. Dziś są to martwe przepisy, a wymiana dokumentów między organem a podatnikiem trwa czasem bardzo długo. Gdyby była rozprawa przed organem, to wiele kwestii można byłoby załatwić na bieżąco. Myślę, że odciążyłaby ona również sądy. Wiem natomiast, że są wątpliwości dotyczące zobowiązania organu do wydania aktu. Organy podatkowe obawiają się, czy sąd będzie w stanie właściwie ocenić okoliczności sprawy i elementy, które wpływają na decyzję, nie znając do końca jej realiów. Obawy dotyczą również terminów, w jakich organ będzie musiał wydać decyzję.

Dariusz Goliński

Myślę, że obawy organów są słuszne. Po zmianach będzie niebezpieczeństwo, że sąd nakaże wydanie decyzji o określonej treści i w terminie, które będą dla organów nie do zaakceptowania. Zmiany wymuszą więc na organach, aby po pierwsze stawiały się na rozprawach, a po drugie – by brały w nich aktywny udział, a nie jedynie podtrzymywały skargę. Jeżeli organ pozostanie bierny w trakcie rozprawy i nie zgłosi uwag dotyczących np. terminu wydania decyzji, to będzie tracił.

W jakim terminie organ będzie musiał załatwić sprawę zgodnie ze zobowiązaniem sądu?

Artur Nowak

Uważam, że powinien być on adekwatny do realiów postępowania. Sprawa bowiem sprawie nierówna. W przypadku interpretacji indywidualnych w zupełności wystarczający wydaje się miesiąc.

Bogusław Dauter

Sądy są zainteresowane sprawnością postępowań zarówno własnych, jak i administracyjnych. Łączny czas trwania obu ich ma wpływ na ocenę, czy rozpoznano sprawę w rozsądnym terminie w rozumieniu konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Aby go skrócić, sądy muszą wykorzystywać wszystkie instrumenty, jakie daje im p.p.s.a. Moim zdaniem organ powinien aktywnie uczestniczyć w postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym i być przygotowany na ewentualne konsekwencje zastosowania przez sąd trybu określonego w art. 145a p.p.s.a. Wyznaczony przez sąd termin na wydanie decyzji lub postanowienia powinien być maksymalnie krótki, np. siedem dni. Trzeba pamiętać, że będzie to dotyczyło sprawy już dostatecznie wyjaśnionej. W przeciwnym razie trudno sobie wyobrazić, aby sąd mógł wskazać sposób załatwienia sprawy lub jej rozstrzygnięcia.

Czy zatem nowy art. 145a wzmocni rolę sądów?

Bogusław Dauter

Po zmianach w p.p.s.a. sąd będzie mógł wprost nakazać organowi wydanie rozstrzygnięcia o określonej treści, przykładowo zobowiązać go „do wydania decyzji stwierdzającej nadpłatę w podatku dochodowym od osób fizycznych za rok 2013 w wysokości 10 tys. zł, w terminie 7 dni”. W takim wypadku kwestia terminu nie będzie aż tak istotna, ponieważ organowi pozostanie tylko zastosować się do jednoznacznych wskazań sądu. Sprawa musi jednak wrócić do organu podatkowego, ponieważ to on ma umocowanie ustawowe do wydawania decyzji.

Artur Ratajczak

Mam nadzieję, że sądy nie będą się bały stosować tego instrumentu.

Bogusław Dauter

Z uzasadnienia projektu wynikało, że ma to być regulacja w pewnym sensie nadzwyczajna. Mam jednak nadzieję, iż nie będzie tak wyjątkowa, że aż martwa. Uważam, że sądy będą starały się korzystać z nowych uprawnień. Widzę również w tym pole do działania dla pełnomocników procesowych. Ich rolą jest przecież – oprócz wskazania zarzutów skargi – określenie, jakiej treści rozstrzygnięcie powinien wydać sąd. Jeśli sprawa będzie dotyczyła nadpłaty, to pełnomocnik powinien ją wyliczyć wraz z odsetkami. Dzięki temu sądowi będzie łatwiej zweryfikować prawidłowość decyzji.

Artur Nowak

Myślę, że jeśli sąd zdecyduje się już po nią sięgnąć, to częściej w sprawie nadpłat niż spraw odnoszących się do zaległości podatkowych.

Michał Goj doradca podatkowy, dyrektor w EY

Michał Goj doradca podatkowy, dyrektor w EY

źródło: Dziennik Gazeta Prawna

Michał Goj

Uważam, że może to zmodyfikować rolę NSA. Jestem w stanie wyobrazić sobie skargi kasacyjne dotyczące tylko tej części wyroku, która odnosi się do wyliczenia podatku. Dziś, poza wyjątkowymi sytuacjami, się to nie zdarza.

Artur Ratajczak

W moim przekonaniu zmiana ta oznacza, że sąd będzie musiał kontrolować również np. prawidłowość domiaru podatku.

Artur Nowak

Obawiam się, że w sprawach szczególnie skomplikowanych lub niewygodnych organy mogą dążyć do tego, by to sąd orzekł o wymiarze podatku i przejął odpowiedzialność za ten wymiar.

Bogusław Dauter

Najgorsze byłoby, gdyby organy traktowały tę instytucję jako zdjęcie z siebie ciężaru odpowiedzialności za rozstrzygnięcia w sprawach wątpliwych i kontrowersyjnych. Nie wyobrażam sobie tego.

Michał Goj

Jeśli taka byłaby praktyka, to należałoby zmienić procedurę sądowo-administracyjną i np. dopuścić na rozprawach świadków oraz prowadzić postępowania dowodowe.

Dariusz Goliński

Zwróćmy też uwagę, że art. 145a p.p.s.a. zawiera sformułowanie „jeżeli to jest uzasadnione okolicznościami sprawy”. Spodziewam się skarg kasacyjnych, w których pełnomocnicy zarzucą naruszenie tego artykułu i będą wykazywali, że sąd miał obowiązek narzucić organowi wydanie decyzji określonej treści, bo było to uzasadnione okolicznościami sprawy.

Bogusław Dauter

Ocena okoliczności sprawy będzie zależała od uznania sądu. Artykuł 145a oznacza, że sąd, uchylając decyzję lub wyrok, będzie musiał albo za każdym razem wskazać, czy okoliczności sprawy upoważniały go do zobowiązania organu do wydania w określonym terminie decyzji lub postanowienia i wskazania sposobu załatwienia sprawy lub jej rozstrzygnięcia, albo rozważyć te okoliczności jedynie w przypadku, gdy zostanie to wskazane w skardze. Moim zdaniem jeśli strona nie zwróci na to uwagi w skardze, to sąd nie będzie musiał rozważać tej okoliczności z urzędu.

Nowelizacja przewiduje, że wojewódzkie sądy będą mogły weryfikować swoje wyroki, jeśli strona złoży skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Czy to nie będzie martwy przepis? Obecnie podobna procedura autoweryfikacji istnieje w przypadku interpretacji indywidualnych, ale minister finansów korzysta z niej niezwykle rzadko.

Artur Ratajczak

Zgadzam się, że autokontrola wyroków przez WSA może być uprawieniem stosowanym niezwykle rzadko. Mam jednak nadzieję, że sądy będą korzystały z niej odważniej niż organy, np. po zapadnięciu orzeczeń TSUE lub TK. Sąd wojewódzki będzie miał wtedy przesłankę do autokontroli, co skróci postępowanie.

Michał Goj

Myślę, że uprawnienie autokontrolne powinno być stosowane do usuwania pojedynczych błędów. Zdarza się bowiem, że WSA popełni w uzasadnieniu wyroku drobny błąd, który jest podstawą skargi. Teraz, aby podatnik nie czekał dwa lata na rozstrzygnięcie sądu kasacyjnego, WSA będzie mógł w trybie autokontroli usunąć swoją pomyłkę. Uprawnienie autokontrolne sądów nie oznacza natomiast, że WSA musi w całości uwzględnić skargę kasacyjną.

Bogusław Dauter

Tryb autokontroli przez sądy wojewódzkie powinien być stosowany zawsze, gdy będą spełnione przesłanki z art. 179a p.p.s.a. Każda skarga kasacyjna powinna być pod tym kątem badana. Moim zdaniem impuls do podjęcia autokontroli powinien wychodzić od przewodniczącego wydziału, sędziego sprawozdawcy sporządzającego pisemne uzasadnienie orzeczenia, ale także od samego autora skargi kasacyjnej.

Artur Nowak

Przepis znów zawiera sformułowanie „jeżeli WSA stwierdzi”. Pytanie, czy oznacza to obowiązek rozważenia autokrontroli w każdym przypadku, gdy zostanie złożona skarga kasacyjna do NSA.

Bogusław Dauter

Tak. Uwzględnienie wniosku pełnomocnika podatnika o autokontrolę i jej dokonanie w oczekiwanym zakresie powinno kończyć sprawę na etapie przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Jakkolwiek po autokontroli dopuszczalna jest skarga kasacyjna na takie orzeczenie.

Dariusz Goliński

Pełnomocnicy wyznaczeni z urzędu będą musieli jednak złożyć skargi kasacyjne, jeśli mocodawca będzie od nich wymagał kasacji, grożąc postępowaniem dyscyplinarnym.

Bogusław Dauter

Jeśli w praktyce autokontrola będzie traktowana jako etap pośredni do wniesienia skargi kasacyjnej, to nie wykluczam, że będzie to martwy przepis.

Dariusz Goliński

Jeśli z kolei WSA w trybie autokontroli wyda wyrok korzystny dla podatnika, to organ też może go zaskarżyć.

Michał Goj

Uważam, że nawet jeśli po autokontroli przez Wojewódzki Sąd Administracyjny zaskarżymy wyrok do NSA, to i tak usprawni to postępowanie. Wyobraźmy sobie, że WSA popełnia błąd proceduralny, który uniemożliwia rozpoznanie zarzutów materialnych. Jeśli je usunie, a strona złoży nową skargę kasacyjną, to NSA może od razu przystąpić do badania zarzutów materialnych i orzec reformatoryjnie (wydać wyrok ostateczny – przyp. red.).

Artur Nowak

Powstaje kolejne pytanie – czy w wyniku autokontroli wyrok może zostać uchylony w części. Nowe przepisy nie rozstrzygają tego jasno.

Bogusław Dauter

Z treści art. 179a wywodzę, że zaskarżone orzeczenie powinno być uchylone w całości i w to miejsce wydane nowe, chyba że skarga kasacyjna dotyczyłaby tylko części orzeczenia, np. za określony rok podatkowy, a wyrok dotyczyłby kilku lat podatkowych.

Nowelizacja przewiduje, że NSA będzie mógł wydać wyrok bez konieczności ponownego przekazywania sprawy do WSA, w sytuacji gdy uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Jak to może wyglądać w praktyce?

Bogusław Dauter

Jestem zwolennikiem orzekania reformatoryjnego. Nie wyobrażam sobie innego wyroku niż reformatoryjny w przypadku skarg na interpretacje podatkowe lub gdy strona nie kwestionuje ustaleń faktycznych. Tylko w wyjątkowych sytuacjach sprawa powinna wracać do WSA, np. gdy sąd pierwszej instancji nie rozpoznał sprawy w pełnym zakresie.

Michał Goj

Ostateczne rozstrzygnięcie sądu rzeczywiście przyspiesza postępowanie, ale nie zawsze jest ono korzystne dla strony. Skoro NSA będzie teraz coraz częściej występował w charakterze sądu rozpoznającego skargę podatnika na decyzję organu podatkowego, to niewątpliwie rozważenia wymaga charakter związania sądu zarzutami kasacyjnymi.

Od 15 sierpnia zmienią się zasady składania skarg kasacyjnych na interpretacje indywidualne. Czy podatnik nie będzie musiał korzystać z pomocy profesjonalnych pełnomocników, aby złożyć skargę do WSA?

Michał Goj

Formalnie nowelizacja tego nie wymaga. Obserwujemy natomiast w sądach pewną niechęć do interpretacji indywidualnych, spowodowaną zapewne masowością takich spraw. Uważam, że zmiana nie jest jednoznacznie niekorzystna. Na pewno ogranicza uprawnienie podatników i napływ skarg do sądów. Część podatników zrezygnuje zapewne ze złożenia skargi, bo będzie się to wiązało z koniecznością poniesienia dodatkowej opłaty dla profesjonalisty. Nieprawidłowe sformułowanie zarzutów będzie zamykało drogę do rozpoznania sprawy przez sąd.

Artur Ratajczak

Nie oceniałbym jednoznacznie negatywnie tej zmiany, ale jest ona sprzeczna z duchem nowelizacji, bo nie ułatwia dostępu podatnikom do sądu.

Bogusław Dauter

Nie mam obaw o ograniczenie skarg na interpretacje, ponieważ w zdecydowanej większości wnoszą je profesjonalni pełnomocnicy. Co do samych podatników, to przypomnę, że w postępowaniu podatkowym odwołanie od decyzji również zawiera pewne rygory formalne.

Michał Goj

Zmiana ma też pozytywny wymiar. Obecnie jeśli interpretacja była częściowo korzystna dla podatnika, a częściowo nie, zawsze istniało ryzyko, że sąd uchyli dokument również w części korzystnej. Po zmianie sąd będzie związany zarzutami skargi.

Czy zmiany przyspieszą rozpatrywanie spraw? Która panów zdaniem jest najlepsza, a która najgorsza? Czego zabrakło?

Artur Nowak

Na ostateczne oceny będziemy musieli poczekać 3–4 lata. W moim przekonaniu najważniejsze znaczenie mają przepisy dotyczące orzekania reformatoryjnego – art. 145a i art. 188.

Michał Goj

Dla mnie najważniejsza jest zmiana art. 188 p.p.s.a., która pod względem redakcyjnym jest niewielka, ale oznacza, że NSA przestaje być klasycznym sądem kasacyjnym, a ma częściej kończyć spory.

Dariusz Goliński

Zgadzam się, że najistotniejsza jest możliwość orzekania reformatoryjnego. Ustawodawca nie powinien jednak zostawiać takich niedopowiedzeń jak np. „gdy jest to uzasadnione okolicznościami sprawy”. Przepisy powinny być jasne i dawać jednoznaczne odpowiedzi.

Artur Ratajczak

W nowelizacji zabrakło mi terminów dla sądów, np. dotyczących przekazywania akt. W praktyce strony czasem czekają na nie zbyt długo.

Bogusław Dauter

Podzielam opinię, że najważniejsza zmiana dotyczy orzekania reformatoryjnego. Bardzo istotna jest również ta dotycząca postępowania uproszczonego przed sądem I instancji oraz możliwość orzekania przez NSA na posiedzeniu niejawnym z inicjatywy skarżącego i za zgodą pozostałych stron. Mam nadzieję, że rozpoznawanie tych spraw w składzie trzech sędziów zachęci strony do występowania o rozpoznawanie spraw w takich trybach.

Po zmianach sąd będzie mógł wprost nakazać organowi wydanie rozstrzygnięcia o określonej treści