Pat w samorządach trwa. Po czerwcowej uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego (sygn. akt I FPS 1/13), w której orzekł on, że gminne jednostki budżetowe nie mogą być odrębnymi podatnikami VAT, bo nie są wystarczająco samodzielne, lokalni włodarze z problemami zostali jak na razie sami. Ministerstwo Finansów (MF) piąty miesiąc pracuje bowiem nad praktycznym zastosowaniem tej uchwały.

– Stanowisko resortu zostanie przedstawione jeszcze w tym roku – zapewnia Wiesława Dróżdż, rzecznik prasowy ministra finansów.

Jak twierdzi, w ocenie MF obecnie nie ma potrzeby wyrejestrowywania jednostek budżetowych, a przedmiotowa uchwała NSA nie ma wpływu na stosowanie przepisów ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych dotyczących obowiązków płatnika takiego podatku.

– Dlatego też rozliczenia samorządowych jednostek budżetowych nie będą kwestionowane w związku z uchwałą również w okresie przejściowym, po przedstawieniu koncepcji – dodaje Wiesława Dróżdż.

Problemów ciąg dalszy

I tak trudna już sytuacja gmin może dodatkowo się skomplikować. Tym razem za sprawą wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, który w miniony czwartek orzekł, że zakłady budżetowe – druga po jednostkach budżetowych forma organizacyjna, w której gminy realizują swoje zadania – nie mogą być odrębnymi podatnikami VAT, bo nie są wystarczająco samodzielne. Sędziowie powtórzyli więc dokładnie ten sam argument, którym posłużył się NSA, podejmując uchwałę w sprawie gminnych jednostek budżetowych. Co ciekawe, NSA w uchwale zaprezentował odmienne zdanie na ten temat, ale ponieważ nie dotyczyła ona w sensie formalnym zakładów budżetowych, więc wspomniana wzmianka nie jest wiążąca dla wojewódzkich sądów administracyjnych. WSA w Gdańsku miał więc prawo wydać taki właśnie wyrok.

Zdaniem Michała Borowskiego, doradcy podatkowego, menedżera zespołu VAT w kancelarii Ożóg i Wspólnicy, orzeczenie to jest słuszne. Jak tłumaczy, zakłady budżetowe – podobnie jak jednostki budżetowe – nie są w pełni niezależne od gmin i tym samym ich działalność jest różna od tej, którą prowadzi samodzielny i niezależny przedsiębiorca. Różnica polega na tym, że jednostki budżetowe prowadzą rozliczenia brutto, czyli muszą oddać do gminy uzyskane dochody, a w razie powstania straty gmina i tak im ją pokryje.

Natomiast zakłady budżetowe mają z założenia sfinansować się same. Niemniej jednak ich swoboda działania jest w praktyce również ograniczona.

– Zakład budżetowy również nie może zbankrutować. Także w innych aspektach trudno uznać działalność zakładu budżetowego za w pełni niezależną od gminy. Idąc w ślad za tokiem rozumowania przedstawionym przez NSA w uchwale, trudno uznać argumenty przemawiające za zróżnicowaniem statusu VAT jednostek i zakładów budżetowych za wystarczające – tłumaczy Michał Borowski.

Według niego wyrok WSA w Gdańsku jest precedensem, choć dotychczas zdarzały się również orzeczenia sądów administracyjnych, w których uznawały one swoisty podwójny charakter funkcjonowania zakładów budżetowych. Niektóre podkreślały, że zakład ten nie jest traktowany jako podatnik VAT w relacjach z gminą (relacje wewnętrzne), ale już ma ten status w relacjach zewnętrznych (z innymi podatnikami).

Uznanie zakładów budżetowych za jednostki nieposiadające statusu odrębnego od gminy podatnika VAT oznacza bardzo istotne problemy dla samorządów.

– Jako jednostki budżetowe funkcjonują w gminach głównie przedszkola, żłobki, szkoły czy ośrodki sportu i rekreacji, czyli relatywnie niewielkie formy działalności o niewielkich dochodach z punktu widzenia rozliczeń VAT. W formie zakładów budżetowych organizowana jest natomiast najczęściej istotna działalność gminy w danym obszarze, np. gospodarka zasobami mieszkaniowymi, komunikacja itp. – przekonuje Michał Borowski.

Dodaje, że rozmiar działalności zakładów budżetowych oraz wysokość ich przychodów i kosztów są zazwyczaj bardzo znaczące. Dlatego mogłyby naprawdę istotnie wpłynąć na rozliczenia VAT gmin, gdyby zostały do nich włączone.

Co widzi resort finansów

Co ciekawe, w odpowiedzi na pytania DGP ministerstwo nawiązuje do wyroku z 10 września 2013 r., w którym NSA (w sprawie o sygn. akt I FSK 700/12), nawiązując do czerwcowej uchwały, orzekł o braku podmiotowości prawnopodatkowej samorządowej jednostki budżetowej. Nadal jednak, jak twierdzi MF, nie ma rozstrzygnięcia NSA w sprawie będącej przedmiotem uchwały z 24 czerwca br.

– Ministerstwo Finansów nie powinno czekać na orzeczenia innych sądów. W istocie bowiem już od 24 czerwca 2013 r. znane było stanowisko NSA w tej kwestii i od tego momentu trzeba było podjąć działania zmierzające do uporządkowania zaistniałej sytuacji. Bardzo dobrze, że MF pracuje nad rozwiązaniem problemu – podkreśla Borowski.

Agnieszka Owsiak, menedżer podatkowy w TPA Horwath

Bezpieczniej jest przeczekać

Biorąc pod uwagę treść czerwcowej uchwały NSA, sugerowałabym wstrzymać się z działaniami do rozstrzygnięcia tego sporu przed wyższą instancją lub wydaniem odpowiednich wytycznych przez MF. Trudno bowiem spodziewać się, że NSA – jeśli będzie mieć okazję orzekać w tej sprawie – zupełnie pominie wskazówkę, jaką rozszerzony skład wpisał we wspomnianą uchwałę. A uznał on wtedy za trafne stwierdzenie, że gminne zakłady budżetowe mogą działać w charakterze podatnika VAT, przynajmniej w stosunkach zewnętrznych.