Uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 czerwca 2013 r., zgodnie z którą gminne jednostki budżetowe nie mogą być odrębnymi podatnikami VAT (sygn. akt I FPS 1/13), wywołała w samorządach nie tylko spore zamieszanie, lecz także niepokój.

– Boimy się nadgorliwości niektórych urzędników skarbowych, którzy mogą chcieć wyciągać konsekwencje za błędy w rozliczeniach, i to zarówno za okresy przeszłe, jak i przyszłe – mówi skarbnik jednego z dużych miast w centralnej Polsce, prosząc o anonimowość. Jak podkreśla, samorządowcy nie chcą wojny z Ministerstwem Finansów. – Musimy wypracować razem rozwiązanie, bo teraz jest to nasz wspólny problem – deklaruje.

Obawy samorządowców

Ministerstwo po uchwale NSA zapewniało, że nie będzie wyciągać konsekwencji wobec samorządowców.

– Moim zdaniem odpowiedzialność karna skarbowa za przeszłe rozliczenia może być ograniczona bądź wyłączona – choć zależeć to będzie od konkretnego przypadku – uspokaja Michał Borowski, doradca podatkowy, menedżer w zespole VAT w kancelarii Ożóg i Wspólnicy.

– Konieczna jednak byłaby tutaj kompleksowa interwencja ministra finansów, która przedstawi odpowiedź na tę i wiele innych kwestii, z którymi muszą się zmierzyć samorządy po uchwale. Niemniej gminy i inne jednostki nie powinny biernie czekać na odpowiedź resortu – dodaje Borowski.

Dochody budżetowe z VAT

Dochody budżetowe z VAT

źródło: Dziennik Gazeta Prawna

Z czego wynikają obawy samorządowców? Wyjaśnia to Danuta Kamińska, skarbnik miasta Katowice, przewodnicząca Komisji Skarbników Miast Unii Metropolii Polskich.

– Ewidencja podatku VAT musi wynikać bezpośrednio z ksiąg rachunkowych. Generalnie za prowadzenie ksiąg każdej jednostki budżetowej odpowiada kierownik lub osoba, której te obowiązki powierzono – tłumaczy. I dodaje, że w miastach, gdzie tych jednostek jest 200, 500, a nawet 1000, nie ma jednolitych systemów finansowo- -księgowych, tej samej polityki rachunkowości. Zakres i różnorodność działalności w tych jednostkach, stawki opodatkowania są bardzo różne. Liczne są też dokonywane korekty. Jakby tego było mało, ok. 70 proc. jednostek nie ma pojęcia o VAT, gdyż do tej pory nie miało tego obowiązku.

– Jak zatem mamy odpowiedzialnie sporządzić jedną deklarację na szczeblu gminy w dużym mieście, nie mając nawet odpowiedniego narzędzia informatycznego – zastanawia się Kamińska?

Zagrożeni przestępstwem

Źródłem niepokojów gminnych urzędników zarządzających finansami jest ustawa z 10 września 1999 r. – Kodeks karny skarbowy (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 186). Dokładnie zaś jego art. 56 par. 1, zgodnie z którym podatnik, który składając organowi podatkowemu deklarację lub oświadczenie, podaje nieprawdę lub zataja prawdę albo nie dopełnia obowiązku zawiadomienia o zmianie objętych nimi danych, przez co naraża podatek na uszczuplenie, podlega karze grzywny do 720 stawek dziennych albo karze pozbawienia wolności, albo obu tym sankcjom łącznie.

Samorządowcy odpowiedzialni za finanse jednostek samorządu terytorialnego – i to zarówno osoby wchodzące w skład organu wykonującego budżet lub plan finansowy, jak i kierownicy j.s.t., podlegają również odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych na mocy ustawy z 17 grudnia 2004 r. (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 168). Zgodnie z jej postanowieniami naruszeniem dyscypliny jest np. nieustalenie należności Skarbu Państwa, j.s.t. lub innej jednostki sektora finansów publicznych albo ustalenie takiej należności w wysokości niższej niż wynikająca z prawidłowego obliczenia (art. 5). Wśród przypadków naruszenia tej dyscypliny, wymienia się również niewykonanie lub nienależyte wykonanie przez kierownika jednostki sektora finansów publicznych obowiązków w zakresie kontroli zarządczej, jeżeli miało ono wpływ np. na uszczuplenie wpływów należnych tej jednostce, Skarbowi Państwa lub j.s.t. (art. 18c ust. 1 pkt 1).

Samorządowcy, z którymi rozmawialiśmy, podkreślają, że stosowali się do interpretacji podatkowych oraz orzecznictwa sądów administracyjnych. Nie czują się więc winni naruszenia prawa, choć na mocy czerwcowej uchwały NSA nieprawidłowości w wielu gminach stały się faktem.

Sankcjami za naruszenie dyscypliny finansów publicznych są: upomnienie, nagana, kara pieniężna i zakaz pełnienia funkcji związanych z dysponowaniem środkami publicznymi (art. 31). Ostatnia może zostać wymierzona na okres od roku do pięciu lat (art. 31 ust. 4). Osoby nią objęte nie mogą pełnić funkcji kierownika, zastępcy kierownika lub dyrektora, członka zarządu, skarbnika, głównego księgowego lub zastępcy głównego księgowego czy kierownika lub zastępcy kierownika komórki bezpośrednio odpowiedzialnej za wykonywanie budżetu lub planu finansowego jednostki sektora finansów publicznych (art. 32 ust. 2 pkt 1 lit. a, b, c, d ww. ustawy).

Kar być nie powinno

Eksperci uspokajają samorządowców. Zwłaszcza ich obawy co do odpowiedzialności karnej skarbowej za błędy w rozliczeniach podatkowych spowodowane uchwałą NSA.

– To jest koszmarna wada naszego systemu finansowego, że jest niestabilny, a przepisy dopuszczają wielość interpretacji. Samorządowcy, którzy pozostawali w uzasadnionym błędzie co do prawa, nie mogą być pociągnięci do odpowiedzialności karnej skarbowej, skoro mają wiążące interpretacje organów podatkowych. To zaś, że NSA zmienił dotychczasowe orzecznictwo w tej sprawie, to już inna kwestia – podkreśla prof. Piotr Kruszyński z Uniwersytetu Warszawskiego, adwokat.

Także Sławomir Sadocha, doradca podatkowy, jest zdania, że zmiana zasad rozliczenia VAT przez jednostki budżetowe i gminy, będąca konsekwencją uchwały NSA, nie powoduje odpowiedzialności karnej samorządowców.

– Jeżeli dochodzi do zmiany stanowiska czy orzecznictwa, to funkcjonariusz publiczny, podobnie jak i każdy obywatel, nie może być z tego powodu karany, bo do jakiej odpowiedzialności należałoby pociągnąć sędziów, którzy wydawali odmienne wyroki przed zmianą linii orzeczniczej – zauważa Sławomir Sadocha.

Według niego skandaliczne byłoby karanie samorządowców nawet symbolicznymi mandatami czy nakłanianie do złożenia wniosku o dobrowolne poddanie się odpowiedzialności.

Kluczowy jest komunikat Ministerstwa Finansów

Nie przypuszczam, aby prokuratura, NIK czy główny rzecznik dyscypliny finansów publicznych, otrzymawszy zawiadomienie o podejrzeniu popełnienia przestępstwa narażenia na uszczuplenie podatku przez samorządowców, wszczynali postępowania karne. Skoro wybitni znawcy prawa – sędziowie NSA, zadając pytanie prawne rozszerzonemu składowi, mieli wątpliwości w sprawie sposobu rozliczania VAT przez gminy – to tym bardziej mieli prawo mieć je samorządowcy. To zaś wyklucza winę umyślną. Jednak co do przyszłych rozliczeń podatkowych należy się obawiać czysto bezrefleksyjnego czy wręcz automatycznego podejścia urzędników prowadzących postępowania karne skarbowe do kwestii udowodnienia winy. W sytuacji gdy dojdzie do wszczęcia postępowania karnego skarbowego, samorządowcy będą mogli powołać się na komunikat Ministerstwa Finansów, który nie ma wprawdzie mocy wiążącej, ale w takim postępowaniu może być dowodem deklaracji ministerstwa, że wcześniejsze rozliczenia (do uchwały) nie będą kwestionowane, a MF zajmie stanowisko po opublikowaniu uzasadnienia do uchwały co do metody rozliczeń na przyszłość.