Zarówno inne resorty, jak i partnerzy społeczni surowo ocenili założenia do projektu nowelizacji. Wątpliwości budzą m.in. ograniczenie dostępu do interpretacji podatkowych oraz rola i skład rady ds. unikania opodatkowania.
Zakończyły się uzgodnienia międzyresortowe założeń do projektu zmian w Ordynacji podatkowej. Ministerstwo Finansów czeka już tylko na opinie niektórych partnerów społecznych. Dopiero po przeanalizowaniu wszystkich uwag przygotowane zostaną propozycje przepisów.
O tym, że pomysły Ministerstwa Finansów będą budziły emocje i pojawi się do nich wiele zastrzeżeń, wiadomo było już w marcu 2013 r., gdy DGP jako pierwszy je opisał. Uwagi zebrane w toku konsultacji międzyresortowych – ich liczba i waga – każą się zastanowić, czy jest sens forsować tak obszerną nowelę, która do góry nogami wywróci obowiązującą od 1998 r. ustawę, czy też lepiej przygotować projekt zupełnie nowej Ordynacji podatkowej, która będzie dostosowana do obecnych realiów gospodarczych.
Kluczowe propozycje zmian w Ordynacji podatkowej i najważniejsze uwagi do nich

Interpretacje podatkowe

Propozycja Ministerstwa Finansów:
Wnioski o interpretację podatkową mają być składane wyłącznie w formie elektronicznej. Tą samą drogą miałyby być też doręczane wszelkie pisma w trakcie postępowania interpretacyjnego;
Interpretacje mają dotyczyć tylko przewidywanego – przyszłego – stanu faktycznego (zdarzenia);
Organ będzie mógł odmówić wydania interpretacji indywidualnej, gdy będzie ona zbieżna z interpretacją ogólną lub gdy z opisu stanu faktycznego wynika zamiar uniknięcia opodatkowania;
O interpretacje będą mogły występować podmioty zamawiające w zakresie mającym wpływ na sposób obliczenia ceny zamówienia publicznego.
Opinie:
Ministerstwo Sprawiedliwości:
Zarówno składanie wniosków, jak i doręczanie wszelkich pism w trakcie postępowania interpretacyjnego wyłącznie w formie elektronicznej budzi wątpliwości w kontekście równości wobec prawa. Może spowodować dyskryminację osób niemających dostępu do środków komunikacji elektronicznej bądź niepotrafiących się nimi posługiwać. Zastrzeżenia do tej propozycji mają też Rządowe Centrum Legislacji oraz Ministerstwo Gospodarki.
Ministerstwo Rozwoju Regionalnego:
Zawężenie interpretacji indywidualnych jedynie do opisu przyszłych skutków podatkowych (skutków przyszłych zdarzeń) może uniemożliwić podatnikom uzyskanie wiążącej wykładni prawa. Nie zawsze bowiem można przewidzieć zdarzenie, które będzie miało wpływ na nasze podatki, np. dziwaczne byłoby pytanie we wniosku o interpretację o skutki śmierci innej osoby i ewentualnej sukcesji podatkowej po niej. Przeciw takiemu rozwiązaniu jest też RCL.
Urząd Zamówień Publicznych:
Ze względu na specyfikę zamówień publicznych wydaje się celowym skrócenie ogólnego terminu 3 miesięcy na wydanie interpretacji.
Rządowe Centrum Legislacji:
W ustawie należy zapewnić podatnikowi prawo do zażalenia na postanowienie o odmowie wydania interpretacji indywidualnej oraz pozostawienia wniosku o interpretację ogólną bez rozpatrzenia. Zwraca na to uwagę też Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej;
Propozycja MF to próba wtłoczenia konkretnej sytuacji podatnika w sferę interpretacji ogólnej;
Wyjaśnienia wymaga data doręczenia decyzji podatnikowi w sytuacji wprowadzenia fikcji elektronicznego doręczenia interpretacji – gdy zostanie ona zwrotnie wysłana na adres elektroniczny, z którego adresat może ją pobrać.
Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji:
Mechanizm odmowy wydania interpretacji w sytuacji, gdy całokształt zdarzeń wskazuje na zamiar uniknięcia opodatkowania, opiera się na konstrukcji uznaniowej dotyczącej możliwości, a więc stanu niepewnego. Podobnie sądzi Ministerstwo Gospodarki, podkreślając, że nie da się stworzyć katalogu przesłanek jednoznacznie wskazujących, iż dana sytuacja ma na celu jedynie uniknięcie opodatkowania;
Pytanie, dlaczego w przypadku odmowy wydania interpretacji opłata nie podlega zwrotowi, skoro usługa administracyjna, jaką jest wydanie interpretacji, nie została wykonana.

Klauzula przeciwko unikaniu opodatkowania

Propozycja Ministerstwa Finansów:
Wprowadzenie klauzuli przeciwko unikaniu opodatkowania (antyabuzywnej): organy podatkowe w razie stwierdzenia, że dana transakcja nie miała żadnego racjonalnego, ekonomicznego i gospodarczego sensu, a jej dominującym celem było korzystniejsze opodatkowanie, będą mogły zastosować zasady opodatkowania powszechnie stosowane dla danego typu transakcji biznesowych;
Możliwość wystąpienia o opinię zabezpieczającą co do tego, czy istnieją przesłanki zastosowania klauzuli przeciwko unikaniu opodatkowania. Opłata za taką opinię wynosić będzie 25 000 zł oraz 50 000 zł. Opinię ma wydawać minister finansów;
Powołanie – na wzór Państwowej Komisji Egzaminacyjnej ds. Doradztwa Podatkowego – rady ds. unikania opodatkowania, która miałaby oceniać na etapie odwoławczym postępowania podatkowego, czy celem danej transakcji rzeczywiście było obejście przepisów podatkowych (miałaby na to 6 miesięcy od złożenia wniosku przez podatnika lub urząd).
W jej skład wchodziliby eksperci z zakresu prawa podatkowego, rynków finansowych, obrotu gospodarczego, międzynarodowego prawa finansowego i gospodarczego, przedstawiciele prezesa NSA, uczelni wyższych, rzecznika praw obywatelskich, Krajowej Izby Doradców Podatkowych oraz ministra finansów. Opinie rady nie byłyby wiążące dla organów podatkowych.

Opinie:

Naczelny Sąd Administracyjny:
Zasadnicze wątpliwości budzi propozycja, aby w skład rady wchodzili przedstawiciele prezesa NSA, jeżeli mieliby być wyznaczani z grona sędziów sądów administracyjnych. Występowanie na etapie postępowania podatkowego przedstawicieli władzy sądowniczej, która zajmuje się kontrolą administracji publicznej, należy uznać za mające określony wpływ na rozstrzygnięcie sprawy podatkowej, zanim wyczerpany zostanie administracyjny tok instancji. W tym kontekście nieusprawiedliwione jest porównanie utworzenia i funkcjonowania rady ds. unikania opodatkowania z działaniem Państwowej Komisji Egzaminacyjnej ds. Doradztwa Podatkowego, gdyż ta ostatnia ma zupełnie inne zadania.
Kancelaria Prezesa Rady Ministrów:
Oczekiwanie na wydanie opinii przez radę może wydłużyć postępowanie podatkowe nawet o 6 miesięcy. W tym czasie bieg terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego ulegnie zawieszeniu;
Szerzej należałoby omówić kwestię zapewnienia radzie dostępu do akt podatkowych oraz zwracania się jej do podatnika i organów podatkowych o wyjaśnienia.
Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji:
Udział pracowników MF w komisji powinien być nieodpłatny, gdyż zadania te będą wykonywali w ramach swoich obowiązków służbowych. W innym przypadku będzie to forma dodatkowej gratyfikacji finansowej dla niektórych pracowników publicznych, co w obecnej trudnej sytuacji gospodarczej może być kontrowersyjne i podważać zaufanie do państwa;
Pytanie, jaki ma być skład tej komisji, a zwłaszcza liczba przedstawicieli MF. Jeśli będą oni stanowili większość, to może pojawić się zarzut nieobiektywności tego ciała;
Do rozważenia jest powoływanie rady przez inny podmiot niż minister finansów, np. przez prezydenta.
Ministerstwo Gospodarki:
Ustalając przesłanki dokonywania przez podatników poszczególnych czynności prawnych, organy podatkowe wkraczałyby w obszar interpretowania zdarzeń gospodarczych, wcielając się w wieloaspektową rolę przedsiębiorców, w której nie mają doświadczenia;
Dopiero sposób sformułowania konkretnego przepisu umożliwi pełną ocenę wprowadzanej klauzuli;
Należałoby rozważyć opracowanie listy działań uznanych za niezgodne z prawem; mogłaby ona być aktualizowana;
Propozycja, by podatnik, któremu organ odmówi wydania interpretacji, mógł wystąpić z wnioskiem o wydanie opinii zabezpieczającej, skomplikuje system prawa podatkowego i nałoży na dany podmiot dodatkowe obowiązki, m.in. finansowe;
Oczekiwanie na opinię zabezpieczającą, która ma być wydawana w terminie 6 miesięcy, będzie znacznie dłuższe niż na interpretację (3 miesiące). Na dodatek brak odpowiedzi nie będzie – mimo upływu tego okresu – oznaczał milczącej akceptacji, tak jak to jest w przypadku interpretacji;
Projekt powinien być uzupełniony o koszty związane z funkcjonowaniem rady ds. unikania opodatkowania, aby móc ocenić zasadność jej powołania, tym bardziej, że jej opinie nie będą wiążące dla instytucji podatkowych w toczących się postępowaniach. Pytanie, czy ze względu na charakter opinii rady w jej składzie powinni być przedstawiciele MF.
Rządowe Centrum Legislacji:
Wprowadzenie opłaty w wysokości 25 000 zł oraz 50 000 zł za wydanie opinii zabezpieczającej stanowić będzie istotną barierę w ich uzyskaniu. Podobnego zdania jest też Ministerstwo Gospodarki (uważa, że podmioty, których nie będzie stać na tę opinię, znajdą się w stanie zawieszenia: z jednej strony nie otrzymają interpretacji indywidualnej, z drugiej – organ da im sygnał, że ich działania potencjalnie mogą być uznane za zmierzające do uniknięcia opodatkowania).



Szerszy dostęp fiskusa do danych bankowych

Propozycja Ministerstwa Finansów:
Nie tylko naczelnicy urzędów skarbowych i celnych, ale także dyrektorzy izb skarbowych i celnych w trakcie postępowania odwoławczego będą mogli zażądać od banków przekazania informacji o posiadanych pełnomocnictwach do dysponowania rachunkami bankowymi (pieniężnymi i papierów wartościowych), liczbie tych pełnomocnictw, obrotach i stanie tych rachunków, z podaniem wpływów, obciążeń i ich tytułów oraz odpowiednio ich nadawców i odbiorców;
MF chce też, aby organy mogły żądać informacji o wysokości zobowiązań wynikających z zawartych umów kredytowych lub umów pożyczki, celów, na jakie zostały udzielone, sposobu zabezpieczenia ich spłaty, wysokości i terminów dokonanych spłat oraz źródeł i wysokości dochodów wskazanych we wniosku kredytowym, a także umów depozytowych i umów udostępniania skrytek bankowych.

Opinie:

Rządowe Centrum Legislacji
Ustawowa ingerencja w prawo do prywatności powinna być dopuszczona wyłącznie wtedy, gdy organ podatkowy ma dowody na to, że pozyskiwanie określonych informacji jest konieczne, a nie tylko wygodne i użyteczne dla władzy. Spełnienie tych warunków będzie determinować ocenę legalności projektowanych regulacji;
Propozycji nie towarzyszy określenie przypadków, w których organ podatkowy będzie mógł realizować swoje uprawnienie do żądania bardziej szczegółowych niż obecnie informacji;
Niewystarczająco chronione będą dane identyfikujące m.in. odbiorców i nadawców transferów pieniężnych (których nie dotyczy żądanie organu), mimo że bank w informacjach przekazywanych fiskusowi ma je usuwać.
Ministerstwo Gospodarki:
Konieczność poszerzenia zakresu informacji uzyskiwanych z instytucji finansowych nie została wystarczająco uzasadniona. Podobne dane mogą już pozyskać organy kontroli skarbowej, których zadaniem jest przede wszystkim ujawnianie przestępstw skarbowych.

Blokowanie rachunków bankowych

Propozycja Ministerstwa Finansów:
Organy kontroli skarbowej mają dostać dodatkowe uprawnienie do blokowania rachunków bankowych w związku z podjętym postępowaniem przygotowawczym wobec podmiotów występujących o nienależny – ich zdaniem – zwrot podatku bądź nieodprowadzających VAT lub akcyzy.
Blokada następowałaby w drodze postanowienia na czas nie dłuższy niż 3 miesiące.

Opinie:

Rządowe Centrum Legislacji:
To instytucja nieznana, nie ma jej w żadnej ustawie – w przeciwieństwie do zabezpieczenia, które jest ustanawiane do pewnej wysokości;
Nie ma potrzeby wprowadzania takiej regulacji, gdyż przepisy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przewidują możliwość zabezpieczenia należności organów podatkowych poprzez zajęcie wierzytelności z rachunków bankowych;
Propozycja może narazić Skarb Państwa na odpowiedzialność odszkodowawczą, gdyby blokada była nieuzasadniona, a firma poniosła szkody;
Przekazanie generalnemu inspektorowi kontroli skarbowej prawa do blokady rachunku, gdy powziął on pewne uprawdopodobnione informacje o uszczupleniu należności publicznoprawnej narusza prawo do prywatności określone w art. 47 konstytucji. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 11 kwietnia 2000 r. (sygn. akt K 15/98) uznał, że musi być realizowana zasada proporcjonalności między stopniem zagrożenia fiskalnego a konstytucyjnym nakazem ochrony życia prywatnego. A propozycja MF może naruszać omawiane zasady;
Blokada oznaczałaby całkowite pozbawienie posiadacza rachunku prawa do posługiwania się nim, co z kolei uniemożliwiłoby mu prowadzenie działalności gospodarczej. Także w ocenie Ministerstwa Rozwoju Regionalnego sankcja może sparaliżować działalność przedsiębiorców, w tym beneficjentów środków europejskich, a co za tym idzie źle wpłynąć na realizację projektów współfinansowanych z funduszy UE.
Ministerstwo Gospodarki:
Propozycja znacznie pogarsza sytuację finansową kontrolowanych, istotnie zwiększa ryzyko ich upadłości w trakcie kontroli i podważa zasadę wstrzymywania egzekucji do czasu uprawomocnienia się decyzji podatkowej.

Udostępnianie informacji fiskusowi

Propozycja Ministerstwa Finansów:
Organy administracji publicznej, państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne będą musiały nieodpłatnie udostępniać organom podatkowym informacje istotne dla prawidłowego określenia lub ustalenia wysokości zobowiązania podatkowego.

Opinie:

Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej:
Analogiczny obowiązek powinien być nałożony również na organy podatkowe. Bo dziś organy prowadzące postępowania, np. w sprawie wpłat na PFRON, mają utrudniony dostęp do informacji posiadanych przez administrację skarbową.
Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji:
Propozycja znacząco zwiększa uprawnienia organów podatkowych do czerpania informacji za pomocą bardzo szerokiej klauzuli „gdy możliwe jest uszczuplenie należności podatkowych, unikanie lub uchylanie się od opodatkowania”;
Zmianie nie towarzyszą odpowiednie środki zabezpieczające interes obywateli, nie ma więc gwarancji, że narzędzie nie będzie nadużywane.

Kontrole podatkowe bez zapowiedzi

Propozycja Ministerstwa Finansów:
Urzędnicy będą mogli bez zapowiedzi złożyć wizytę przedsiębiorcy, by sprawdzić, czy jako zarejestrowany podatnik VAT faktycznie prowadzi działalność gospodarczą i dokonuje transakcji krajowych i międzynarodowych;
Kontrola bez zawiadomienia będzie mogła też objąć podatnika, który zawiesił prowadzenie działalności gospodarczej;
Bez uprzedniej zapowiedzi urzędnicy przyjdą z wizytą również wtedy, gdy badając stan zatrudnienia, będą chcieli skontrolować, jak przedsiębiorca wywiązuje się z obowiązków płatnika.

Opinie:

Rządowe Centrum Legislacji:
Kontrola legalności zatrudnienia pozostaje poza właściwością organów podatkowych;
Dodawanie kolejnych przypadków do katalogu zawierającego wyjątki od zasady zawiadamiania o zamiarze wszczęcia kontroli podatkowej wymagałoby szczegółowego uzasadnienia w świetle ustawy o działalności gospodarczej.