W latach 2004–2012 do postępowania mediacyjnego przed wojewódzkimi sądami administracyjnymi w całej Polsce skierowano 1258 spraw. Załatwiono – zaledwie 403. Sprawy podatkowe wśród nich to rzadkość.
Z mediacją, zwłaszcza w sprawach podatkowych, jest prawie tak jak z Yeti: wszyscy o niej słyszeli, ale mało kto się z nią spotkał. Choć możliwa jest od 2004 r. na mocy art. 115–118 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a. - t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), w ten sposób rozstrzygana jest znikoma liczba spraw.
Mediacja w wojewódzkich sądach administracyjnych w latach 2004-2012 / Dziennik Gazeta Prawna
– Instytucję postępowania mediacyjnego wprowadzono m.in. w celu uproszczenia i przyspieszenia postępowania sądowoadministracyjnego – przypomina Anna Żak, wiceprezes Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach. Przyznaje jednak, że w ciągu dziewięciu lat (2004–2012) w tamtejszym sądzie wszczęto tylko jedno postępowanie w tym trybie.
– Przepisy o postępowaniu mediacyjnym w praktyce są martwe, mimo że mogłyby nawet o połowę skrócić czas oczekiwania na rozstrzygnięcie sprawy – wtóruje jej sędzia Przemysław Dumana, przewodniczący Wydziału Informacji Sądowej WSA w Gliwicach. – W skali roku wszystkich spraw, które są w tym trybie wszczynane w naszym sądzie, jest raptem kilka na kilka tysięcy skarg, jakie wpływają – dodaje.
Samo wszczęcie postępowania mediacyjnego nie oznacza jeszcze zawarcia porozumienia. Na przykład w WSA w Gdańsku postępowanie mediacyjne wszczęto w 25 sprawach, ale w żadnej nie zakończyło się pozytywnie.

Uparty jak fiskus

– Postępowanie mediacyjne mogłoby być śmiało stosowane w sprawach dotyczących decyzji uznaniowych, takich jak umorzenie zaległości podatkowych, rozłożenie podatku na raty, odroczenie terminu jego zapłaty, przywrócenie terminu na wniesienie odwołania od decyzji organu podatkowego, a także w sprawach dotyczących interpretacji podatkowych. W tym trybie można by rozstrzygać nawet niektóre sprawy dotyczące wymiaru podatku – uważa sędzia Przemysław Dumana.
Tymczasem mediacje w sprawach podatkowych są w sądach administracyjnych rzadkością. W gliwickim WSA było kilka prób rozstrzygnięcia sporu z fiskusem w ten sposób. – Niestety, nie dochodziły do skutku, gdyż organ podatkowy twardo postanowił bronić swojego stanowiska – zauważa Przemysław Dumana. Według niego taka postawa widoczna jest nawet na rozprawach, gdy w błahych sprawach niektórzy pełnomocnicy organów podatkowych proszą o czas na skonsultowanie się z przełożonymi.
Mało sporów z fiskusem trafia do mediacji także w Opolu. – Sprawy podatkowe nie są sprawami typowymi i choć teoretycznie nie są wykluczone z mediacji, to w tym trybie jest ich rozstrzyganych niewiele – podkreśla Jerzy Krupiński, przewodniczący Wydziału Informacji Sądowej i rzecznik prasowy WSA w Opolu. Według niego powodem takiego stanu rzeczy są przepisy, które pozostawiają organom podatkowym niewielkie pole manewru. – Uznaniowość w sprawach podatkowych należy do rzadkości, a w postępowaniu mediacyjnym można rozstrzygnąć jedynie, czy podatek się należy, a nie to, w jakiej wysokości – mówi sędzia Jerzy Krupiński.
Sędzia Przemysław Dumana podkreśla upór fiskusa, który nie godzi się na postępowania mediacyjne. – Organy podatkowe zamiast ułatwiać sobie i sądom życie, z uporem dążą do rozstrzygnięcia na swoją korzyść spraw, które już dawno zostały rozstrzygnięte na ich niekorzyść, a orzecznictwo sądów administracyjnych w tym zakresie jest ugruntowane – wskazuje.



Trudny kompromis

O tym, że w sprawach podatkowych strony mogą się jednak porozumieć, pokazuje przykład Wrocławia. – W naszym sądzie część spraw (305 w ciągu 9 lat – red.), w tym podatkowych, jest kierowana do postępowania mediacyjnego, choć tylko około 30 proc. z nich kończy się sukcesem – podkreśla Henryka Łysikowska, wiceprezes WSA we Wrocławiu.
Jak mówi, znaczna liczba mediacji to zasługa tamtejszych organów wydających decyzje administracyjne, które szybko reagują na uchwały i orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego czy wyroki Trybunału Sprawiedliwości UE, występując z wnioskami o postępowania mediacyjne.
Z kolei w WSA w Białymstoku od 2004 r. postępowanie mediacyjne wszczęte zostało w 42 sprawach, z czego 28 dotyczyło podatków. – Spośród tych 42 spraw przekazanych do mediacji 12 toczyło się na wniosek strony, a 30 z urzędu, czyli z inicjatywy sądu – mówi sędzia Danuta Tryniszewska-Bytys, przewodnicząca Wydziału Informacji Sądowej WSA w Białymstoku. Jak twierdzi, z 42 spraw tylko 15 zakończyło się pozytywnie. Większość, bo 14 z nich, to były właśnie sprawy podatkowe.

Strony chcą wyroku

Sędzia Henryka Łysikowska podkreśla, że bezpośrednio po reformie sądownictwa administracyjnego mediacji było więcej, bo przyśpieszało to rozpoznawanie spraw.
– Teraz wyroki wojewódzkich sądów administracyjnych są w znacznej części zaskarżane do NSA, gdyż skarżący wolą mieć ostateczne, w ich przekonaniu, rozstrzygnięcie swojej sprawy. Zdarza się, że zaskarżane są nawet uzasadnienia decyzji organów administracyjnych wydawanych po postępowaniu mediacyjnym. Wszystko dlatego, że skarżący nie zgadzają się ze szczegółami, które nie zostały ustalone w protokole z postępowania mediacyjnego, a znalazły się właśnie w uzasadnieniu decyzji – ocenia sędzia Henryka Łysikowska.
Zdaniem sędzi Danuty Tryniszewskiej-Bytys mediacja się nie przyjęła dlatego, że strony nie mają interesu w polubownym zakończeniu sporu, gdy jest szansa na szybki wyrok. – Wychodzą z założenia, że wyrok to jednak wyrok, a nie ustalenia stron. Poza tym mediacja niekiedy wydłuża postępowanie. Teoretycznie sprawa powinna zakończyć się na jednym posiedzeniu, ale może się przecież zdarzyć, że strona się nie stawi, albo że nie dojdzie do porozumienia. Wówczas sprawa i tak podlega rozpoznaniu w trybie zwykłym, czyli na rozprawie – tłumaczy.
– Ani strony, ani organy nie są zainteresowane przeprowadzaniem postępowania mediacyjnego, skoro sprawa jest rozstrzygana przez WSA w Kielcach na rozprawie w szybkim terminie, bo do dwóch miesięcy od daty wpływu. Wyznaczenie postępowania mediacyjnego mogłoby tylko przedłużyć postępowanie sądowoadministracyjne – wtóruje jej sędzia Anna Żak.

Związani przepisami

– Mediacja mogłaby się cieszyć większym powodzeniem, gdyby przekazać jej prowadzenie osobom spoza sądów – uważa Agnieszka Tałasiewicz, partner zarządzający kancelarią Ernst & Young Law Tałasiewicz i Wspólnicy. Według niej jest to tym bardziej uzasadnione, że mediacja w swojej istocie jest sprzeczna z ideą sądownictwa administracyjnego.
– Sąd administracyjny nie może przeprowadzać mediacji w kwestii zgodności z prawem aktu stosowania tego prawa przez organ administracyjny. Innymi słowy nie ma formuły prawnej, która dopuszczałaby ustalenia między stronami inne niż zgodne z przepisami, a to oznacza, że rację ma albo organ, albo podatnik – zauważa Agnieszka Tałasiewicz.
Sceptyczny co do możliwości stosowania mediacji w sprawach podatkowych jest też Piotr Karwat, radca prawny z kancelarii Chadbourne & Parke. – Z organami podatkowymi można spierać się przed sądem administracyjnym co do prawa, czyli jego interpretacji, albo co do faktów, zarzucając im naruszenie zasad postępowania dowodowego. Nie widzę możliwości mediacji w sprawach podatkowych na żadnym z tych pól. W przeciwieństwie bowiem do stosunków cywilnoprawnych, w podatkach nie obowiązuje reguła analogiczna do zasady swobody umów – podkreśla. Ewentualną możliwość mediacji widzi jedynie w przypadkach uznania administracyjnego, np. umorzenia zaległości podatkowej. Zaznacza, że sposób załatwienia sprawy podatkowej „w granicach obowiązującego prawa” (art. 115 par. 1 p.p.s.a.) może być w danych okolicznościach faktycznych tylko jeden. – Mediacja co do ustaleń faktycznych mogłaby zaś godzić w zasadę prawdy obiektywnej – dodaje Piotr Karwat.

Mediacja mogłaby być stosowana np. w sprawach o umorzenie podatku

W opinii Ministerstwa Sprawiedliwości niewielki stopień wykorzystania instytucji mediacji w postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie musi wynikać z wadliwego skonstruowania tej instytucji, ale ze specyfiki postępowania sądowoadministracyjnego, którego istotą jest badanie zgodności aktów administracyjnych z prawem. „W przypadku tego rodzaju spraw możliwość zastąpienia rozstrzygnięcia mediacją nie jest zatem zbyt częsta” – ocenia resort.
Ministerstwo Finansów z kolei twierdzi, że nie ma sygnałów o braku zgody podległych mu organów na korzystanie w sprawach podatkowych z postępowania mediacyjnego. Nie w każdej jednak sprawie – jak podkreśla – taka mediacja może usprawnić zakończenie sporu przed sądem.
– W przeciwieństwie do postępowań cywilnych, w których strony mogą swobodnie kształtować swoje stanowisko, w postępowaniu administracyjnym organ jest związany przepisami prawa i nie może – nawet w ramach mediacji – dowolnie kształtować ich treści – wskazuje Wiesława Dróżdż, rzecznik prasowy ministra finansów.
Dla kogo mediacja
Zgodnie z przepisami o mediację może zabiegać skarżący lub organ. Wniosek należy złożyć jeszcze przed wyznaczeniem rozprawy. O mediacji może z urzędu zdecydować sam sąd. Postępowanie prowadzi wyznaczony sędzia lub referendarz, sporządzając protokół z posiedzenia mediacyjnego. Nawet zawarcie kompromisu nie pozbawia strony (np. podatnika) możliwości zaskarżenia decyzji wydanej przez organ podatkowy w wyniku mediacji.