Przedsiębiorcy biją na alarm: urzędnicy znaleźli sposób na obejście przepisów Ordynacji podatkowej, zakazujących wykonywania decyzji, które zostały zaskarżone przez podatników. Z urzędu zaliczają przysługujące przedsiębiorcom zwroty nadpłat w jednym podatku, na poczet zaległości w drugim.
W ten sposób niektóre firmy miesiącami mogą nie dostać np. zwrotu VAT, na który liczą, bo pieniądze trafiają na poczet spornych zaległości, np. w podatku dochodowym.
Rozliczanie nadpłat / DGP
Przedsiębiorcom udało się zainteresować sprawą parlamentarzystów.
Niewykluczone, że zajmie się nią również Naczelny Sąd Administracyjny. O podjęcie uchwały abstrakcyjnej w składzie siedmiu sędziów zabiega bowiem minister finansów.

Furtka dla organów

Organy podatkowe uważają, że przepis art. 239a Ordynacji podatkowej (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 749 z późn. zm.) nie pozwala na wykonanie nieostatecznej decyzji, ale wyłącznie w trybie postępowania egzekucyjnego. Niemożliwe jest więc ściągnięcie takiego spornego zobowiązania poprzez egzekucję z wynagrodzenia za pracę, z emerytury, z renty socjalnej, z rachunków bankowych czy np. z nieruchomości. Dopuszczalne są za to wszelkie inne działania zgodne z prawem, jak chociażby zaliczenie przysługującej podatnikowi nadpłaty na poczet wynikającej z takiej nieostatecznej decyzji zaległości podatkowej.
Praktykę urzędników aprobuje minister finansów. W odpowiedzi na interpelację posła Cezarego Tomczyka i grupy posłów (nr 5901) wiceminister finansów Maciej Grabowski tłumaczy, że na mocy art. 76 par. 1 Ordynacji podatkowej nadpłaty z urzędu podlegają zaliczeniu na poczet zaległości podatkowych, a podatnik ma prawo do złożenia zażalenia na takie postanowienie. Co więcej, organ ma obowiązek zaliczyć nadpłatę w pierwszej kolejności na poczet zaległości.
Według wiceministra Grabowskiego przewidziana w art. 239a Ordynacji podatkowej niewykonalność decyzji ostatecznej oznacza jedynie, iż wynikająca z niej należność nie może być dochodzona w drodze egzekucji administracyjnej na podstawie przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz.U. z 2005 r. nr 229, poz. 1954 z późn. zm.). Jak podkreśla, przepis art. 239a Ordynacji podatkowej nie stoi na przeszkodzie stosowania instytucji zaliczenia nadpłaty uregulowanej we wspomnianym art. 76 par. 1 tej ustawy. W efekcie „w okresie niewykonywania decyzji nieostatecznej, organ podatkowy ma obowiązek dokonać zaliczenia nadpłaty na poczet zaległości podatkowej, wynikającej z takiej decyzji” – przekonuje przedstawiciel resortu finansów.
Innego zdania są jednak eksperci.
– Minister finansów przyjął niekorzystną wykładnię przepisu art. 239a Ordynacji podatkowej. Tymczasem uregulowanie jest czytelne i pozwala na jej prawidłowe stosowanie. Wbrew temu, co twierdzi minister finansów, przepis mówi o tym, jaki rodzaj decyzji nie podlega wykonaniu, nie zaś o tym, w jakim trybie nie może nastąpić wykonanie nieostatecznej decyzji – podkreśla Rafał Mikulski, adwokat z kancelarii Salans.

Zapomniana interpretacja

Szkopuł w tym, że zupełnie inaczej interpretowało te przepisy Ministerstwo Finansów, gdy w Sejmie przedstawiało ich projekt. Oszukani mogą się czuć nie tylko przedsiębiorcy, ale także – a może przede wszystkim – parlamentarzyści. W projekcie nowelizacji Ordynacji podatkowej, który rząd Donalda Tuska skierował do Sejmu w poprzedniej kadencji (druk sejmowy nr 951), autorzy za cel postawili sobie doprowadzenie, w miarę możliwości, do dobrowolnego wykonywania decyzji podatkowych. „Praktyka, a w szczególności możliwość wyrządzenia często nieodwracalnych szkód przymusowym wykonaniem decyzji, która jest następnie uchylana lub unieważniana, i związane z tym skutki budżetowe (odszkodowanie, oprocentowanie nadpłaty), wskazuje na potrzebę wzmocnienia tej zasady” – czytamy w uzasadnieniu.
Propozycja rządowa zakładała więc, że w kwestii wykonania decyzji organu podatkowego obowiązywać będą dwie podstawowe zasady: wstrzymania wykonania decyzji w czasie trwania postępowania odwoławczego oraz wykonalności decyzji ostatecznej.
„Wzorem unormowań kodeksu postępowania administracyjnego, nieostateczna decyzja organu podatkowego nie będzie podlegać wykonaniu (art. 239a Ordynacji podatkowej). Powyższe odnosi się jedynie do decyzji, nakładających na stronę obowiązek, który może podlegać wykonaniu w wyniku zastosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Wstrzymanie wykonania decyzji odnosi się jedynie do organu podatkowego (organu egzekucyjnego) i nie ogranicza możliwości dobrowolnego wykonania decyzji przez stronę” – wyjaśniało wówczas Ministerstwo Finansów.



Sędziowie też podzieleni

Sprawa nie jest jednoznaczna także w orzecznictwie sądów administracyjnych. Część składów orzekających jest zdania, że niedopuszczalne jest zaliczanie nadpłaty na poczet zaległości wynikającej z nieostatecznej decyzji, bo jest równoznaczne z wykonaniem takiej decyzji. Takie stanowisko zaprezentował np. NSA w wyrokach z 30 czerwca 2011 r. (sygn. akt II FSK 2674/10 i II FSK 2675/10) oraz WSA w prawomocnych wyrokach – m.in. w Gdańsku z 16 marca 2011 r. (sygn. akt I SA/Gd 26/11), w Łodzi z 25 maja 2010 r. (sygn. akt I SA/Łd 366/10), w Bydgoszczy z 25 października 2011 r. (sygn. akt I SA/Bd 487/11) czy we Wrocławiu z 16 września 2010 r. (sygn. akt I SA/Wr 771/10).
Ministerstwo Finansów powołuje się z kolei na wyroki, w których sędziowie prezentowali odmienne stanowisko, jak np. wyroki NSA z 19 marca 2008 r. (sygn. akt II FSK 114/07) i z 10 października 2008 r. (sygn. akt II FSK 901/07), a także z 24 sierpnia 2011 r. (sygn. akt II FSK 688/10) i z 18 maja 2012 r. (sygn. akt II FSK 2078/10) oraz prawomocne wyroki WSA – m.in. we Wrocławiu z 9 sierpnia 2011 r. (sygn. akt I SA/Wr 752/11).
O podjęcie uchwały abstrakcyjnej w składzie siedmiu sędziów NSA zabiega minister finansów, bo – jak twierdzi – obecnie nie może być mowy o ugruntowanym orzecznictwie, które świadczyłoby o wadliwym stosowaniu przez organy podatkowe art. 239a Ordynacji podatkowej.
Problem w tym, że niektóre z tych orzeczeń zostały wydane, zanim jeszcze weszły w życie omawiane przepisy (te zaczęły obowiązywać od 1 stycznia 2009 r.). Można mieć również wątpliwości co do przyczyn uznania, że zaliczeniu nadpłaty na poczet zaległości podatkowej nie towarzyszy wykonanie decyzji orzekającej tę zaległość. Sądy przyjmują, że jest to wynik wykładni gramatycznej art. 239a Ordynacji podatkowej.
– Tymczasem „wykonanie” nieostatecznej decyzji nie zostało zdefiniowane w Ordynacji podatkowej, zatem wyinterpretowanie wniosku, że ogranicza się ono do stosowania środków z ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, wymaga odwołania się do uzasadnienia systemowego lub funkcjonalnego. Jednak takiego uzasadnienia w tych orzeczeniach i w praktyce brak – zauważa Rafał Mikulski.
Argumentacja o niemożliwości zaliczenia nadpłaty na poczet zaległości podatkowych wynikających z nieostatecznych decyzji może być potwierdzona przez art. 59 Ordynacji podatkowej, regulujący kwestie wygasania zobowiązań podatkowych.
– Przepisy te regulują efektywne sposoby wygaśnięcia zobowiązania podatkowego (zapłata, zaliczenie nadpłaty) i nieefektywne (przedawnienie) – podkreśla z kolei Ireneusz Krawczyk, radca prawny w kancelarii Ożóg i Wspólnicy.
Ordynacja podatkowa w zakresie wygaśnięcia zobowiązania podatkowego nie rozróżnia zapłaty dokonanej w trybie dobrowolnym i przymusowym.
– Zatem skoro wstrzymanie wykonania decyzji dotyczy braku możliwości wygaśnięcia zobowiązania podatkowego przez przymusową zapłatę, to także powinno obejmować inne efektywne sposoby wygaśnięcia zobowiązania podatkowego, czyli zaliczenie nadpłaty podatku – mówi Ireneusz Krawczyk.
I dodaje: – Zresztą taki właśnie był sens tych przepisów: odroczyć moment pozbawienia podatnika majątku do czasu, gdy decyzja stanie się ostateczna. Nadpłata podatku to już mienie należące do podatnika, a nie do fiskusa.

Ordynacja podatkowa nie zawiera definicji wykonania decyzji nieostatecznej