Szefowie jednostek muszą nimi skutecznie kierować. Ma im w tym pomagać audyt wewnętrzny. Jak na razie się to nie udaje.
Kierownicy, którzy są osobiście odpowiedzialni za kontrolę zarządczą w podległych jednostkach, wykonali swoje zadanie i wdrożyli procedury, które nakłada na nich ustawa z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. nr 157, poz. 1240 z późn. zm.). To jednak za mało. Dr Tomasz Strąk z Katedry Zarządzania Finansami Uniwersytetu Szczecińskiego przyznaje, że wprowadzenie kontroli zarządczej w wielu jednostkach nie tylko nie przyczyniło się do wzrostu efektywności i skuteczności ich działania, ale wręcz doprowadziło do konieczności poniesienia dodatkowych wydatków. Jednostki wdrażały przepisy o kontroli, w tym systemy zarządzania ryzykiem, przy pomocy ekspertów zewnętrznych. Swój czas poświęcili też pracownicy jednostek. Musieli bowiem opracować dodatkowe dokumenty, które i tak w praktyce nie są wykorzystywane.
Kontrola zarządcza i audyt wewnętrzny w samorządach / DGP

Nowy obowiązek

Kontrola zarządcza funkcjonuje dopiero dwa i pół roku i dotyczy wszystkich jednostek: państwowych i samorządowych. Jak tłumaczy Agnieszka Kłąb, zastępca rzecznika prasowego Urzędu m.st. Warszawy, zgodnie z ustawą o finansach publicznych kontrola zarządcza to ogół działań, podejmowanych dla zapewnienia realizacji celów i zadań w sposób zgodny z prawem, efektywny, oszczędny i terminowy. Mówiąc prościej, jest to nowy rodzaj zarządzania jednostką, za który odpowiada jej kierownik. Dzięki kontroli zarządczej, jednostka ma lepiej funkcjonować. Jak wskazują eksperci, w praktyce te cele nie są realizowane.
Dr Marcin Będzieszak z Wydziału Nauk Ekonomicznych i Zarządzania Uniwersytetu Szczecińskiego przyznaje, że w wielu przypadkach kontrola sprowadza się do tworzenia regulaminów funkcjonowania jednostek, czyli skupia się na aspekcie formalnym, a nie zarządczym. Potwierdzają to wyniki kontroli przeprowadzonej przez Najwyższą Izbę Kontroli wśród jednostek samorządowych.
– Najwyższa Izba Kontroli negatywnie ocenia dotychczasowy postęp i efekty wdrażania kontroli zarządczej – tak rozpoczyna podsumowanie wyników kontroli NIK.
Marcin Będzieszak dodaje, że w dokumencie wskazano, że rozwiązania organizacyjne w gminach uwzględniały standardy kontroli zarządczej w ograniczonym zakresie.
– Jednocześnie procedury wewnętrzne oderwane były od zarządzania ryzykiem i w niewielkim stopniu nakierowane na osiąganie celów działalności, czyli dwóch najistotniejszych elementów kontroli zarządczej – stwierdza Marcin Będzieszak.
Ponadto w ocenie NIK niewielkim wsparciem kierowników jednostek jest audyt wewnętrzny.

Pozytywne oceny

Jednostki, które mają obowiązek stosować przepisy ustawy o finansach publicznych, raczej pozytywnie oceniają uregulowania w niej zawarte.
Stanisław Lipiński, skarbnik Szczecina, przyznaje, że samorządy, a w szczególności duże miasta, oswoiły się z koniecznością podnoszenia swojej atrakcyjności na różne sposoby. Jednym z nich jest podnoszenie jakości zarządzania.

Za uszczuplenie środków publicznych odpowie kierownik jednostki

– Dobrym przykładem jest stosowanie systemów zarządzania jakością, które na dobre zagościły w praktyce większych samorządów. Podobnie wygląda zastosowanie metod budżetowania zadaniowego, które jest nierozerwalnie związane z kontrolą efektywnego wykorzystania środków publicznych – mówi skarbnik Szczecina.
Pozytywnie ocenia przepisy również Agnieszka Kłąb. Jej zadniem, w znacznym stopniu porządkują one i systematyzują działalność jednostki, przyczyniają się do lepszego przepływu informacji, pozwalają wskazać istniejące ryzyka, a także przeciwdziałać ich potencjalnym skutkom. W konsekwencji pozwalają na bardziej czytelne i przejrzyste funkcjonowanie jednostki.



Niedziałające przepisy

Zdaniem Tomasza Strąka przepisy oraz standardy dotyczące kontroli zarządczej, są formalnie przez gros jednostek stosowane.
– Niestety w większości jednostek kontrola zarządcza nie przyczynia się do zapewnienia realizacji celów i zadań w sposób efektywny i skuteczny, a nastawiona jest przede wszystkim na działanie oszczędne, zgodne z prawem oraz terminowe – stwierdza ekspert.
Nie stanowi zatem nowej jakości w jednostkach sektora finansów publicznych, ponieważ skupia się na tych kryteriach, które od lat były stosowane w tych jednostkach.
– Można powiedzieć, że część przepisów dotyczących kontroli zarządczej (i to tych najważniejszych) w praktyce jest martwa – ocenia Tomasz Strąk.
Dodajmy, że spośród przebadanych przez Ministerstwo Finansów 2561 jednostek 492 podmioty wskazały na różnego rodzaju ograniczenia i problemy z kontrolą zarządczą, a prawie 20 proc. spośród nich uznało, że jest ona zbędna.
Tomasz Strąk zwraca uwagę, że niestety w zdecydowanej większości jednostek nie tylko nie istnieją procedury, które mają zapewnić efektywne i skuteczne działanie, ale nawet nie mierzy się tych dwóch parametrów. Co więcej, rzadkością jest sformalizowana jasna procedura definiowania celów i zadań wraz z przypisaniem osób odpowiedzialnych za ich realizację oraz funkcjonowanie systemu monitorowania realizacji celów wraz z mechanizmami korygującymi. Zdaniem eksperta w większości jednostek procedury dotyczące tych kwestii są dosyć lakoniczne i ograniczają się do powtórzenia zapisów Standardów Kontroli Zarządczej. W zdecydowanej większości jednostek – dodaje – nie istnieją także procedury dotyczące optymalnego doboru metod i środków służących osiągnięciu założonych celów, co jest kluczowym czynnikiem zapewnienia skuteczności działania.
Zdaniem Tomasza Strąka kontrola zarządcza przyczyniła się też do wzrostu kosztów funkcjonowania jednostek, a wypracowane procedury nie są w większości przypadków stosowane (wyjątkiem jest ZUS).
Agnieszka Kłąb uważa jednak, że nie należy wprowadzać radykalnych zmian w przepisach. Trzeba natomiast doprecyzować m.in. procedury, dotyczące składania oświadczeń o stanie kontroli zarządczej czy koordynacji kontroli zarządczej.
Jednostek broni Marta Postuła, dyrektor Departamentu Reformy Finansów Publicznych z MF. Przypomina, że przepisy dotyczące kontroli zarządczej muszą być zgodne ze standardami Ministerstwa Finansów. W jej ocenie kontrola zarządcza zaczyna dopiero dobrze działać, a kierownicy jednostek muszą się do niej mentalnie przyzwyczaić. Przypomina, że wcześniej funkcjonowała kontrola finansowa, która dotyczyła tylko badania procedur. Teraz trzeba również badać, czy realizowane są cele i zadania, z których trzeba się rozliczać.

Odpowiedzialność szefa

Za nieprzestrzeganie przepisów o kontroli zarządczej, kierownikom jednostek grożą kary związane z naruszeniem dyscypliny finansów publicznych.
Marcin Będzieszak przyznaje, że odpowiedzialność wiąże z czynami powodującymi naruszenie dyscypliny „wskutek zaniedbania lub niewypełnienia obowiązków w zakresie kontroli zarządczej”.
Tomasz Strąk dodaje, że naruszeniem są jednak takie działania lub zaniedbania, które mają określone skutki. Przykładowo kierownik może zostać ukarany za naruszenie obowiązków, dotyczących kontroli zarządczej, które doprowadzą do uszczuplenia wpływów tej jednostki.
Ustawa z 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (Dz.U. z 2005 r. nr 14, poz. 114 z późn. zm.) nie przewiduje natomiast sankcji za nieprzestrzeganie przepisów dotyczących kontroli zarządczej.