Reguła wydatkowa i nowy wskaźnik zadłużenia zmuszą gminy i miasta do obniżania deficytów. Część długów zaciągną spółki zależne.
Ministerstwo Finansów kończy prace nad regułą wydatkową. Dzięki niej łączny deficyt samorządów nie będzie mógł przekroczyć docelowo progu 8 mld zł rocznie. Dodatkowo jednostki będą ograniczone indywidualnymi wskaźnikami zadłużenia. Rząd zmusi je więc do szukania rozwiązań, które pozwolą na dalsze inwestycje i rozwój. Jednym z dobrych i efektywnych sposobów będzie przerzucanie zadań do nowych spółek handlowych. Ich deficyt i zadłużenie nie powiększą deficytu i długu samorządów, a pozwolą zoptymalizować obciążenia finansowe. Dopóki więc banki będą chciały pożyczać takim spółkom pieniądze, dopóty samorządy będą mogły realizować swoje zadania i inwestycje.
Sytuacja finansowa jednostek samorządowych i perspektywy rozwoju / DGP

Przerzucenie wydatków

Samorządy twierdzą, że możliwość przerzucenia części długów do spółek zależnych to forma optymalizacji zobowiązań.
Barbara Nowak, skarbnik Kielc, wyjaśnia, że zgodnie z ustawą o finansach publicznych (Dz.U. z 2009 r. nr 157, poz. 1240 z późn. zm.) samorządy mogą zadłużać się tylko na realizację wydatków majątkowych. Przerzucenie tych wydatków do spółek zależnych, w ocenie naszej rozmówczyni, jest możliwe, gdy np.: gmina powierzy wykonywanie zadania, które wynika z jej obowiązków ustawowych, spółce, w której samorząd ma 100 proc. udziałów lub gdy spółka jest powołana do wykonywania zadań gminy.
– Przykładem może być przedsiębiorstwo, któremu powierzono zadanie związane z organizacją przewozu mieszkańców miasta. Zakup np. autobusów do wykonywania takiego zadania obciąży wtedy budżet spółki, a nie miasta – stwierdza Barbara Nowak.

(Nie)ukrywanie długu

Łukasz Pokrywka z Instytutu Kościuszki uważa, że przerzucanie długu to negatywne zjawisko, które prowadzi do zamazywania stanu finansów np. miast wojewódzkich.
– Ponieważ spółki komunalne, z o.o. i akcyjne nie są zaliczane do sektora finansów publicznych, to nie obejmuje ich reżim jawności i przejrzystości finansów – stwierdza ekspert.
Dodaje, że działalność takich spółek jest jawna, ale nie na tyle, żeby można precyzyjnie określić, jaka część zadłużenia jest przeznaczana na inwestycje. Z badań instytutu wynika, że około połowa miast wojewódzkich zadłuża się w większym stopniu niż inwestuje.
– Celem badania Instytutu Kościuszki było wskazanie problemu, jakim jest zadłużanie się spółek komunalnych. Nie można jednoznacznie stwierdzić, że celem takiego działania jest ukrywanie zadłużenia – przyznaje Łukasz Pokrywka.
Zdaniem prof. Marzanny Poniatowicz, kierownika Zakładu Ekonomiki i Finansów Samorządu Terytorialnego Uniwersytetu w Białymstoku, przerzucanie długu do spółek jest efektem obowiązujących w Polsce restrykcyjnych rozwiązań prawnych, limitujących dług lokalny i w wielu przypadkach stanowi instrument optymalizacji zobowiązań.
– Jestem przeciwniczką używania sformułowania „ukrywanie długu przez jednostki samorządu terytorialnego” – mówi nasza rozmówczyni.
Tłumaczy, że jego negatywny wydźwięk sugeruje wyraźnie intencjonalne ukrywanie długu przez władze samorządowe, które w sposób zamierzony i celowy stosują kreatywną księgowość i w efekcie wypychają część swojego zadłużenia poza sferę regulacji ustawy o finansach publicznych.
– Tymczasem jest to typowa reakcja dostosowawcza władz samorządowych, mieszcząca się w granicach działań związanych z optymalizacją zobowiązań – uważa Marzanna Poniatowicz. Co więcej, jej zdaniem takie działania w wielu przypadkach to przejaw efektywnego zarządzania długiem. Zasady rynkowe, do których spółki muszą się stosować, powinny, przynajmniej teoretycznie, sprzyjać większej efektywności zarządzania usługami publicznymi.
O tym, że nie jest to żadne ukrywanie długu, świadczą zdaniem prof. Poniatowicz dwa fakty. Po pierwsze, sprawozdania finansowe spółek są corocznie badane przez biegłych rewidentów, a jednym z badanych aspektów gospodarki finansowej są kwestie zadłużenia.
– Trudno więc twierdzić, że zadłużenie tych spółek jest poza kontrolą i jest ukryte – przyznaje ekspert.
Po drugie, większość samorządów (dotyczy to zwłaszcza najbardziej zadłużonych dużych miast) prowadzi przejrzystą politykę finansową i robi w tym zakresie znacznie więcej, niż wynikałoby to z wymogów ustawy o finansach publicznych, np. poddając się ocenie niezależnej agencji ratingowej.
Zdaniem naszej rozmówczyni proces przerzucania długów został wymuszony na samorządach. Przede wszystkim zmusiły je do tego wprowadzane restrykcyjne rozwiązania prawne, a także intensywna działalność inwestycyjna wynikająca z chęci wykorzystania rekordowo wysokich środków pochodzących z Unii Europejskiej przyznanych na lata 2007 – 2013.
Eksperci zgadzają się w jednym: im większe restrykcje prawne, tym większa presja na przerzucanie długu do spółek. Nie ma więc wątpliwości, że wprowadzenie nowej reguły wydatkowej przyczyni się do przerzucenia kolejnej części długów na samorządowe spółki.
– Reguła wydatkowa dla jednostek samorządu terytorialnego to kolejna kontrowersyjna próba centralistycznego i ręcznego sterowania samorządami przez państwo. Jest to rozwiązanie zupełnie niepotrzebne i zbędne – stwierdza Marzanna Poniatowicz.



Pożyczą mimo limitów

Samorządy obecnie obowiązują dwa limity zadłużenia. Nie mogą się zadłużyć ponad 60 proc. dochodów, a obsługa zadłużenia (tj. odsetki i rata kapitałowa) nie może przekroczyć 15 proc. dochodów. Nowa reguła wydatkowa oraz indywidualnie ustalany dla każdej jednostki wskaźnik zadłużenia dodatkowo ograniczą możliwości zaciągania nowych kredytów. Ustawodawca jednak jest w przypadku samorządów bardziej wymagający niż banki czy nawet agencje ratingowe.
– Zdaniem Fitch przy ocenie wiarygodności kredytowej samorządów istotny jest nie tylko poziom zadłużenia (nominalny czy w relacji do dochodów), ale przede wszystkim zdolność jednostki do generowania środków na spłatę długu, np. przez nadwyżkę operacyjną lub poprzez dochody ze sprzedaży majątku – mówi Elżbieta Kamińska, dyrektor zespołu finansów publicznych Fitch Ratings.
W praktyce zdarza się, że miasto o zadłużeniu znacznie poniżej ustawowego limitu długu (np. 20 – 30 proc. dochodów ogółem) ma niską zdolność kredytową, ze względu na brak możliwości generowania wystarczających środków na spłatę długu. Z drugiej strony, są jednostki ze wskaźnikiem zadłużenia na granicy ustawowego limitu, które nie mają problemów ze spłatą długu, z uwagi na bardzo dobre wyniki operacyjne i te mogłyby się zadłużyć jeszcze bardziej.
Ekspert przyznaje, że przy badaniu zdolności kredytowej samorządu brane są pod uwagę np. dane finansowe i jakość zarządzania jednostki, ale również podmiotów zależnych, takich jak spółki komunalne, zakłady opieki zdrowotnej, dla których samorząd jest organem założycielskim.
Sytuacja spółek zależnych ma więc pośredni wpływ na możliwości kredytowe jednostki. Rating jednostki może zostać obniżony, jeśli np. spółka zaciąga dług, ale jest on w 100 proc. poręczony przez samorząd i istnieje duże prawdopodobieństwo, że spółka nie będzie w stanie samodzielnie spłacać swojego zadłużenia.

Nie tylko zadłużenie jest istotne przy ocenie wiarygodności samorządów

– Innym przykładem może być sytuacja, w której spółka zależna zaciąga dług, ale z uwagi na słabe wyniki finansowe będzie wymagała stałego dokapitalizowania ze strony jednostki – stwierdza Elżbieta Kamińska.
Nie zmienia to jednak faktu, że przez ustawodawcę deficyt i zadłużenie spółek nie są wliczane do deficytu samorządu i limitu wynikającego z nowej reguły wydatkowej. Co więcej, ustawodawca w odróżnieniu od banków i agencji ratingowych nie pozwala zwiększyć zadłużenia, jeśli jednostka dysponuje nadwyżką środków z lat ubiegłych. Nadwyżka zwiększa więc zdolność kredytową, ale nie zmniejsza długu.