Niepewność rządzi tegorocznymi finansami samorządów i budżetów jednostek. A niepewność oznacza konieczność częstych zmian budżetów. Być może rekordowo częstych, ponieważ w tym roku sytuacja jest wyjątkowa.
– Już przed uchwaleniem budżetu, a nawet przed przedstawieniem projektu budżetu na 2012 r. (jednostki miały na to czas do 15 listopada), wiadomo było, że projekt nie będzie dostosowany do ciągle zmieniających się warunków i wskaźników – mówi Monika Chylanek z Urzędu Miasta Kraków.
Kiedy samorządy uchwalają budżety / DGP
Winny jest rząd, który dopiero na początku grudnia (po przedstawieniu projektów przez samorządy) zdecydował, który z trzech wariantów budżetu państwa na ten rok przyjąć. Do częstych zmian budżetów zmusi rady gmin i miast również kryzys na świecie oraz przewidywane zmiany prawne.

Do końca stycznia

Rady gmin i miast mają czas na uchwalenie budżetów do końca roku, a w szczególnych przypadkach do 31 stycznia. Takie wymogi nakłada na samorządy ustawa o finansach publicznych (Dz.U. z 2009 r. nr 157, poz. 1240 z późn. zm.). Przepisy nie określają jednak, jakie szczególne przypadki pozwalają na uchwalenie budżetu w terminie do końca stycznia. W praktyce przyjmuje się, że samorządy mają czas do 31 stycznia.
– Wiele rad gmin, miast, powiatów czy sejmików województw (jednostek stanowiących jednostki samorządu terytorialnego) już uchwaliło plany finansowe. Wobec zmian dokonanych w projekcie ustawy budżetu państwa na 2012 r. konieczna może być korekta planów jednostek samorządowych – przyznaje dr Marcin Będzieszak z Wydziału Nauk Ekonomicznych i Zarządzania Uniwersytetu Szczecińskiego.

Rekordowe zmiany

W zeszłym roku samorządy zmieniały budżety dość często. Przykładowo, radni Warszawy zmieniali plan finansowy miasta na 2011 r. na co drugiej sesji. Z kolei radni Poznania zmieniali na 7 z 18 sesji. Stanisław Lipiński, skarbnik Szczecina, zwracał nam uwagę, że uchwała budżetowa na 2011 rok jest zmieniana niemal na każdej sesji rady miasta.
Nie ma jeszcze zbiorczych danych dotyczących zmian budżetów za 2011 r. Z danych za 2010 r., które przedstawiła Krajowa Rada Regionalnych Izb Obrachunkowych, wynika, że liczba uchwał i zarządzeń zmieniających budżet podjętych przez organy samorządów wyniosła 95 828 i była o 10,7 proc. większa niż w 2009 r. (86 570 uchwał i zarządzeń).

Jeżeli rada gminy nie zdąży z terminem, budżet uchwali RIO

Jakie były najczęstsze przyczyny zmian? Można się spodziewać, że powód był taki sam jak w roku 2010. Ze sprawozdania Krajowej Rady Regionalnych Izb Obrachunkowych wynika, że w 2010 r. (nie ma jeszcze danych za 2011 r.) jednostki najczęściej zmieniały plany z powodu zmian kwot dotacji celowych przekazywanych z budżetu państwa. Podobnej sytuacji może się spodziewać również w 2012 r.



Zmienne czynniki

Wszystko wskazuje na to, że budżety samorządów w 2012 r. trzeba będzie zmieniać jeszcze częściej niż w latach ubiegłych.
Przede wszystkim jednostki, które nie dostosowały swoich planów finansowych do nowej prognozy wzrostu gospodarczego i innych wskaźników makroekonomicznych przedstawionych w grudniu przez rząd, będą musiały skorygować swoje wskaźniki, przyjęte do opracowania budżetu.
– Przed wyborami przedstawiciele Ministerstwa Finansów nie chcieli przyznać, że pracują nad alternatywnymi projektami budżetu. Wynikiem tych działań oczywiście musi być zmiana również naszych założeń budżetowych – przyznaje Sławomir Szlachetka, skarbnik Radomia.
Zmiana wskaźników pociąga za sobą kolejne. Obniżenie wzrostu gospodarczego z 4 do 2,5 proc. powoduje konieczność dostosowania kwoty subwencji ogólnej, które otrzymają samorządy w tym roku, a także prognozy wpływów podatkowych: z podatku dochodowego od osób fizycznych i od osób prawnych. Dane te przedstawiło jednostkom Ministerstwo Finansów. Teraz resort musi przekazać nowe informacje o subwencjach i wpływach podatkowych, a jednostki, choć nie mają takiego obowiązku, będą zapewne chciały dostosować swoje budżety do tych wskaźników. Już pojawiają się opinie, że kwota subwencji ogólnej dla samorządów zapisana w zmienionym projekcie budżetu państwa na 2012 r. jest zaniżona o ponad miliard złotych.
Na budżety gmin, miast, powiatów i województw wpływ będą miały również zmiany prawne. Dziś wiadomo, że z 6 do 8 proc. wzrośnie składka rentowa. Ponieważ samorządy są jednym z największych pracodawców w kraju, będą musiały znaleźć dodatkowe pieniądze na podwyżkę. Szacują one, że zmiana będzie je kosztowała w sumie ok. 900 mln zł. Na podwyżki dla nauczycieli środki ma przekazać rząd, ale będzie ich tylko 450 mln zł, a więc połowa. Drugą część gminy muszą znaleźć same.
Co więcej, resort finansów przedstawił projekt zmian w ustawie o finansach publicznych dotyczący ograniczenia deficytu samorządów. Jeśli nowelizacja wejdzie w życie, będzie to kolejny czynnik, który może spowodować konieczność nowelizacji uchwały budżetowej samorządu.
Nie można zapominać również o ciągle niepewnej sytuacji na rynkach finansowych oraz o kryzysie w strefie euro. Napływające codziennie informacje dotyczące tych spraw wpływają na działania podejmowane przez firmy i osoby fizyczne. W efekcie może się okazać, że nawet skorygowane przez resort finansów dane dotyczące wpływów podatkowych mogą nie zostać zrealizowane. W takiej sytuacji, co pokazał przykład Krakowa z grudnia, konieczne będzie poszukiwanie środków na zasypanie dziury budżetowej.
Mniejsze mogą być też wpływy ze sprzedaży majątku, czego w zeszłym roku doświadczył np. Lublin. W efekcie miasto musiało szukać oszczędności.
Na niestabilną sytuację budżetową mogą również wpływać inne działania rządu, nakładające na gminy i miasta kolejne obowiązki bez przekazania dodatkowych środków.

Konsekwencje budżetowe

Jedną z najpoważniejszych konsekwencji zmian w budżecie jednostki jest zagrożenie dla realizacji zadań własnych i inwestycji. Obniżenie prognozy wpływów podatkowych, zmniejszenie subwencji, a z drugiej strony zwiększenie kosztów pracowniczych i konieczność przewidzenia nowych zadań to czynniki, które mogą zmusić samorządy do cięć inwestycji.
Wyjaśnijmy również, że zgodnie z przepisami ustawy o finansach publicznych, w przypadku gdy rada gminy, miasta, powiatu lub sejmik województwa nie uchwali budżetu do 31 stycznia 2012 r., to inicjatywa przejdzie do regionalnej izby obrachunkowej. Będzie ona miała miesiąc na uchwalenie budżetu jednostki. Można się jednak spodziewać, że nie będzie to budżet tak prorozwojowy, jaki mogłyby uchwalić rada gminy, miasta, powiatu lub sejmik województwa.