Procedura rozprawy została wprowadzona do Ordynacji podatkowej od początku 2007 roku. W tym czasie skorzystano z niej tylko kilkanaście razy. I to tylko w niektórych izbach skarbowych. Są izby, gdzie ani podatnicy nie wnioskowali o wszczęcie tej procedury, ani nie była ona rozpoczynana z inicjatywy urzędu. To wnioski z sondy „DGP” przeprowadzonej we wszystkich 16 izbach skarbowych.

Według ekspertów podatkowych taka sytuacja jest skutkiem nieprecyzyjnych przepisów regulujących zasady prowadzenia rozprawy. Konieczna jest pilna nowelizacja w tym zakresie lub rezygnacja z tej instytucji. W obecnej formie jest ona po prostu martwa.

Stosowana praktyka

Przepisy Ordynacji podatkowej (t.j. Dz.U. z 2005 r. nr 8, poz. 60 z późn. zm.) nie ustalają żadnych konkretnych procedur postępowania w trakcie rozprawy. Zawierają jedynie kilka wskazówek w tym zakresie. Joanna Maksymowicz-Panek z Izby Skarbowej w Rzeszowie podkreśla, że w praktyce stosuje się posiłkowo schemat występujący w innych procedurach. W uproszczeniu przebieg wydarzeń w trakcie rozprawy można przedstawić następująco: czynności techniczne (otwarcie rozprawy, sprawdzenie obecności itp.), wstępne wyjaśnienie sprawy (przedstawienie stanowisk stron i materiału dowodowego), postępowanie dowodowe (np. przesłuchanie świadków i stron), zamknięcie rozprawy.

– Z uwagi na koncentrację materiału dowodowego na rozprawie oraz możliwość konfrontacji twierdzeń organu I instancji z twierdzeniami strony przeprowadzenie rozprawy z zasady wpływa pozytywnie na rozpatrzenie oraz wyjaśnienie kwestii spornych – zauważa Joanna Maksymowicz-Panek.

Dyrektor Izby Skarbowej w Bydgoszczy przygotował uregulowania mające na celu jednolite i sprawne ich prowadzenie.

Rozprawa, czyli co

Rozprawę można przeprowadzić w postępowaniu odwoławczym z urzędu. Będzie tak, jeśli zachodzi potrzeba wyjaśnienia istotnych okoliczności stanu faktycznego przy udziale świadków lub biegłych albo w drodze oględzin lub sprecyzowania argumentacji prezentowanej przez stronę w toku postępowania.

Również podatnik może wnioskować o przeprowadzenie rozprawy. Wymaga to uzasadnienia i wskazania okoliczności, które powinny być wyjaśnione, oraz czynności, jakie powinny być podczas niej dokonane.

Iwona Sługocka z Izby Skarbowej we Wrocławiu wyjaśnia nam, że rozprawą kieruje upoważniony do przeprowadzenia rozprawy pracownik organu odwoławczego. W rozprawie uczestniczy upoważniony pracownik organu pierwszej instancji (zwykle urzędu skarbowego), od którego decyzji wniesiono odwołanie. Na rozprawie strona może składać wyjaśnienia, zgłaszać żądania, propozycje i zarzuty oraz przedstawiać dowody na ich poparcie. Ponadto podatnik może wypowiadać się co do wyników postępowania dowodowego. Kierujący rozprawą może uchylić pytanie zadane uczestnikowi rozprawy, jeżeli nie ma ono istotnego znaczenia dla sprawy. Jednak na żądanie strony należy zamieścić w protokole treść uchylonego pytania.

– Wnioski podatników o przeprowadzenie rozprawy zdarzają się incydentalnie – dodaje Iwona Sługocka.

Małe zainteresowanie

Zarówno podatnicy, jak i sami urzędnicy nie podejmują prób przeprowadzenia rozprawy. Argumenty są proste: nie ma takiej potrzeby.

Słabe zainteresowanie rozprawą potwierdzają statystyki. Żadna rozprawa nie odbyła się jeszcze w: Szczecinie, Bydgoszczy, Opolu, Olsztynie, Zielonej Górze, Krakowie, Łodzi. Po jednej rozprawie przeprowadzono w izbach skarbowych w: Katowicach, Rzeszowie, Lublinie.

– W rozprawie uczestniczyła strona wraz z pełnomocnikiem. W jej toku udało się wyjaśnić istotne dla sprawy okoliczności – wskazuje Michał Kasprzak z Izby Skarbowej w Katowicach.

Dwie rozprawy odbyły się już w Gdańsku. Trzy w Białymstoku. Do rekordzistów należą izby w Warszawie i Kielcach. Przeprowadziły one odpowiednio 12 i 10 rozpraw podatkowych.

Odnośnie do tych danych pojawia się wątpliwość, czy podatnicy w ogóle wiedzą o tym, że taka instytucja istnieje. Według Mirosława Kucharczyka z Izby Skarbowej w Warszawie tak.

– Podatnicy w większości mają wiedzę w zakresie prawa materialnego oraz procesowego – mówi Mirosław Kucharczyk.

Maria Bojczuk z Izby Skarbowej w Kielcach dodaje, że z instytucji rozpraw w praktyce najczęściej korzystają podatnicy, których reprezentują pełnomocnicy (doradcy podatkowi) podczas postępowań podatkowych.

Korzyści z rozprawy

Według naszej rozmówczyni z Kielc rozprawa jest dla podatnika bardzo dobrą okazją do wyjaśnienia i wytłumaczenia motywów swego działania, które przez organ pierwszej instancji zostało uznane za nieprawidłowe. Ponadto rozprawa daje możliwość zebrania nowych dowodów w sprawie. Umożliwia podatnikom powiedzenie tego, czego na piśmie z różnych powodów nie wyrazili. Jest okazją do wysłuchania stanowiska organu pierwszej instancji, zadania pytań o niezrozumiałe kwestie. Podatnik może wyjaśnić zasadność przeprowadzonych transakcji, dokonanych zapisów, podjętych decyzji.

Odmowy urzędów

Organ odwoławczy może odmówić przeprowadzenia rozprawy, jeżeli przedmiotem rozprawy mają być okoliczności niemające znaczenia dla sprawy albo okoliczności te są wystarczająco potwierdzone innym dowodem.

Z informacji Michała Kasprzaka wynika, że w tym roku do Izby Skarbowej w Katowicach wpłynęło kilka wniosków o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej, jednak zostały one załatwione odmownie. W większości przypadków wnioski były składane przez podatników w sytuacjach, gdy organy podatkowe dysponowały już bardzo bogatym materiałem dowodowym (uprzednio w postępowaniach przed organami pierwszej instancji przesłuchiwano świadków, w aktach postępowania znajdowały się odpisy zeznań składanych w sądzie w toku postępowań karnych lub karno-skarbowych itp.).

Powody odmowy przeprowadzania rozpraw urzędnicy tłumaczą zazwyczaj tym, że nie ma po co przeprowadzać dodatkowych dowodów, tj. zeznań świadków, oględzin. W stołecznej izbie odmówiono przeprowadzenia rozprawy 23 razy. W Kielcach zdarzyły się 3 odmowy. W Opolu dyrektor izby odmówił przeprowadzenia rozprawy w 4 przypadkach. W Lublinie były 29 odmowy.

OPINIE

Konieczne jest doprecyzowanie pojęć w Ordynacji podatkowej

Teoretycznie rozprawa w ramach postępowania podatkowego powinna cieszyć się dużym powodzeniem, bo jest to środek czyniący wyłom w zasadzie pisemności postępowania postrzeganej niekiedy jako ograniczenie ekspresji procesowej. Jest to środek dający możliwość konfrontacji poglądów organu pierwszej instancji i podatnika w obliczu uprawnionego urzędnika reprezentującego organ drugiej instancji. Środek, który mógłby pomóc wyjaśnić okoliczności faktyczne sprawy lub pozwolić na nieco bardziej otwartą niż na piśmie wymianę poglądów. Ani jednak izby skarbowe, ani podatnicy sami z siebie nie używają tego środka nazbyt często. Dzieje się tak przede wszystkim ze względu na małą szczegółowość Ordynacji podatkowej.

Nie wiadomo, jak rozprawa powinna przebiegać ani jak proceduralnie się zakończyć. Poza tym można by się zastanawiać, czy przeprowadzenie rozprawy nie byłoby bardziej skuteczne na etapie postępowania pierwszej instancji, gdzie konfrontacja mogłaby przebiegać w obliczu naczelnika urzędu skarbowego. Dziś jest to jeden z przepisów martwych lub prawie martwych z szerszej palety środków mediacyjnych dostępnych w naszym systemie prawa podatkowego.

Podatnicy muszą korzystać z konfrontacji z urzędnikami

Ewa Opalińska, doradca podatkowy w kancelarii Gide Loyrette Nouel

Z jednej strony rozprawa ma za zadanie wyjaśnić istotnych okoliczności sprawy, a z drugiej organ drugiej instancji może prowadzić jedynie dodatkowe postępowanie dowodowe, które nie może w całości bądź w części uzupełniać dotychczas zebranego materiału dowodowego. W praktyce właśnie z powodu konieczności ponownego przeprowadzenia rozszerzonego postępowania dowodowego przez organ pierwszej instancji podatnicy spotykają się z odmową przeprowadzenia rozprawy na etapie odwoławczym. Dodatkowo, przepisy dotyczące rozprawy są nieprecyzyjne. Luki te powinno się uzupełnić podczas kolejnych zmian Ordynacji podatkowej. Wydaje się, że etapem postępowania, w którym procedura rozprawy sprawdzałaby się znaczenie lepiej niż w postępowaniu odwoławczym, byłby etap początkowy – tj. postępowanie przed organem pierwszej instancji. Na tym etapie największy nacisk kładzie się na postępowanie dowodowe oraz na szczegółowe wyjaśnienie okoliczności sprawy, a procedura rozprawy mogłaby idealnie temu posłużyć.

Rozprawę powinien prowadzić naczelnik urzędu skarbowego

Agnieszka Tałasiewicz, partner w Ernst & Young

Przepisy dotyczące rozprawy administracyjnej w odwoławczym postępowaniu podatkowym pozostają regulacją niemal martwą. Przyczyn tego jest wiele. W pierwszej kolejności – przesłanki zarówno dopuszczające możliwość przeprowadzenia rozprawy, jak i umożliwiające jej odmowę, posługują się pojęciami nieostrymi. Z drugiej strony, rozprawy inicjowane z urzędu są stosowane równie niechętnie – nie istnieją regulacje określające wyraźnie, jak taką rozprawę przeprowadzić. W efekcie urzędnicy preferują stosowanie standardowych form komunikacji. Wątpliwości budzi też ograniczenie możliwości przeprowadzenia rozprawy wyłącznie w ramach postępowania odwoławczego. Samo istnienie instytucji rozprawy administracyjnej w polskiej procedurze należy ocenić pozytywnie. Niemniej jednak jej zastosowanie z pewnością mogłoby być znacznie szersze i efektywniejsze.