Kto podpisuje sprawozdania budżetowe jednostek obsługiwanych? Jaka klasyfikacja przy wypłacie odszkodowań? Czy urząd może dokonywać zmian na kontach, które nie zostały wskazane w polityce rachunkowości jednostki?
Urząd gminy jest jednostką obsługującą dla różnych jednostek organizacyjnych gminy, np. szkół. Przy czym sprawozdania budżetowe były podpisywane przez dyrektorów tych szkół, a nie przez wójta. Czy jest to błąd? Sprawozdawczość była przekazana do urzędu gminy.
Wspólna obsługa została uregulowana m.in. w ustawie o samorządzie gminnym. W art. 10a tej ustawy postanowiono bowiem, że gmina może zapewnić wspólną obsługę, w szczególności administracyjną, finansową i organizacyjną:
1) jednostkom organizacyjnym gminy zaliczanym do sektora finansów publicznych,
2) gminnym instytucjom kultury,
3) innym zaliczanym do sektora finansów publicznych gminnym osobom prawnym utworzonym na podstawie odrębnych ustaw w celu wykonywania zadań publicznych, z wyłączeniem przedsiębiorstw, instytutów badawczych, banków i spółek prawa handlowego
– zwanym jednostkami obsługiwanymi.
Z kolei w art. 10c ust. 2 ww. ustawy postanowiono, że w przypadku powierzenia obowiązków z zakresu rachunkowości i sprawozdawczości jednostek obsługiwanych, o których mowa w art. 10a pkt 1 i 2, są one przekazywane w całości.
Jeśli zaś chodzi o ustawę o finansach publicznych, na szczególną uwagę zasługuje norma art. 53 ust. 5. Tamże ustawodawca m.in. postanowił, że kierownik jednostki obsługującej, o której mowa w art. 10b ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, jest odpowiedzialny za gospodarkę finansową oraz rachunkowość i sprawozdawczość jednostki obsługiwanej, o której mowa w art. 10a pkt 1 i 2 ww. ustawy – w zakresie obowiązków powierzonych uchwałą, o której mowa w art. 10b ust. 2 tej ustawy albo porozumieniem, o którym mowa w art. 10b ust. 3 tej ustawy.
Wreszcie należy odnotować regulację par. 4 pkt 3 lit. f rozporządzenia z 9 stycznia 2018 r. ministra rozwoju i finansów w sprawie sprawozdawczości budżetowej, gdzie czytamy, że do sporządzania i przekazywania sprawozdań w imieniu jednostki są obowiązani – w zakresie budżetów jednostek samorządu terytorialnego – kierownicy jednostek obsługujących, odpowiednio do zakresu wykonywanych zadań wynikających z przepisów odrębnych – Rb-27S, Rb-27ZZ, Rb-28S, Rb-28NWS, Rb-30S, Rb-34S i Rb-50.
Z podanego stanu faktycznego wnioskować z kolei należy, że rada gminy zapewne przyjęła uchwałę w sprawie tzw. wspólnej obsługi przez urząd gminy dla jednostek organizacyjnych gminy (szkół), w tym powierzając temu urzędowi – w ramach tej obsługi – w całości obowiązki w zakresie sprawozdawczości jednostek obsługiwanych. Skoro tak, to w świetle ww. regulacji prawnych postępowanie polegające na podpisywaniu sprawozdań budżetowych samodzielnie przez dyrektorów poszczególnych szkół (będących jednostkami obsługiwanymi) należy uznać za wadliwe. Powinny być one bowiem podpisywane przez wójta gminy jako kierownika jednostki obsługującej.
Podstawa prawna
Ustawa z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 994 ze zm.).
Ustawa z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U z 2017 r. poz. 2077 ze zm.).
Rozporządzenie z 9 stycznia 2018 r. ministra rozwoju i finansów w sprawie sprawozdawczości budżetowej (Dz.U. z 2018 r. poz. 109 ze zm.).
Kilka osób wystąpiło z wnioskami do gminy o wypłatę odszkodowań za uszkodzenie ich pojazdów na drogach gminnych. Pojawiła się wątpliwość, czy należy im wypłacić odszkodowania, czy czekać na sprawę sądową? A jeżeli wypłacić, to jaką klasyfikację budżetową zastosować?
Kluczową sprawą jest ustalenie, czy gmina może w ogóle ponosić odpowiedzialność za takie zdarzenie. Z przepisów kodeksu cywilnego oraz ustawy o drogach publicznych wynika, że może dojść do takiej sytuacji. Przy czym zgodnie z orzecznictwem sądowym muszą zostać spełnione przesłanki m.in. z art. 415 k.c. w związku z art. 19 ust. 1 i art. 20 wspomnianej wyżej ustawy. I tak, w art. 415 k.c. podano, że kto z winy swej wyrządził drugiemu szkodę, obowiązany jest do jej naprawienia. Z kolejnych z kolejnych dwóch wskazanych wyżej regulacji wynika, że organ administracji rządowej lub jednostki samorządu terytorialnego, do którego właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg, jest zarządcą drogi. W art. 20 ustawy o drogach publicznych wskazano zaś, że do zarządcy drogi należy m.in. utrzymanie nawierzchni drogi, chodników, drogowych obiektów inżynierskich, urządzeń zabezpieczających ruch i innych urządzeń związanych z drogą, przeprowadzanie okresowych kontroli stanu dróg i drogowych obiektów inżynierskich oraz przepraw promowych, ze szczególnym uwzględnieniem ich wpływu na stan bezpieczeństwa ruchu drogowego, w tym weryfikację cech i wskazanie usterek, które wymagają prac konserwacyjnych lub naprawczych ze względu na bezpieczeństwo ruchu drogowego czy wykonywanie robót interwencyjnych, robót utrzymaniowych i zabezpieczających. Z powyższego wynika więc, że jeżeli w wyniku zawinionego zaniechania wykonania ww. czynności powstanie szkoda w majątku osoby trzeciej (w tym przypadku mieszkańców), to zarządca drogi (np. gmina) co do zasady ponosi za nią odpowiedzialność z art. 415 k.c. Poszkodowani muszą jednak wykazać przesłanki odpowiedzialności gminy: powstanie szkody, zdarzenie wywołujące szkodę, a także związek przyczynowy między owym zdarzeniem a szkodą. W powyższym kontekście przyjąć należy, że przepisy nie obligują do tego, aby podmiot odpowiedzialny (zarządca – gmina) oczekiwał na sprawę z powództwa poszkodowanego mieszkańca. Jeśli więc gmina uznaje, że dane zdarzenie wypełnia przesłanki z ww. regulacji, to powinna wypłacić odszkodowanie, co może być nawet wskazane, bowiem z przypadku sprawy sądowej jednostka samorządowa musiałaby ponosić dodatkowo roszczenia odsetkowe i koszty postępowania sądowego.
Odnośnie klasyfikacji budżetowej, to odpowiedzi w tym zakresie poszukiwać należy w regulacjach rozporządzenia ministra finansów z 2 marca 2010 r. w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów, wydatków, przychodów i rozchodów oraz środków pochodzących ze źródeł zagranicznych. I tak, właściwym działem wydaje się, że być dział 600, oznaczony jako Transport i łączność. Rozdział – z racji dróg gminnych – oznaczony jako 60016 Drogi publiczne gminne. Natomiast paragraf wydatków oznaczony jako 459 w załączniku nr 4 (Klasyfikacja paragrafów wydatków i środków), czyli: Kary i odszkodowania wypłacane na rzecz osób fizycznych. Paragraf ten obejmuje między innymi odszkodowania Skarbu Państwa dla osób niesłusznie represjonowanych oraz wypłaty z tytułu realizacji odpowiedzialności Skarbu Państwa za wkłady oszczędnościowe ludności.
Okoliczności faktyczne zdarzenia mogą uzasadniać wypłatę odszkodowania dla mieszkańców za uszkodzone pojazdy na drodze gminnej bez potrzeby oczekiwania na postępowanie sądowe i orzeczenie sądowe. Należy zastosować klasyfikację budżetową adekwatną do podanego stanu faktycznego. Istnieje również możliwość zweryfikowania ww. stanowiska – poprzez uzyskanie stanowiska z właściwej miejscowo regionalnej izby obrachunkowej.
Podstawa prawna
Ustawa z 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1025 ze zm.)
Ustawa z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 2222 ze zm.)
Rozporządzenie ministra finansów z 2 marca 2010 r. w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów, wydatków, przychodów i rozchodów oraz środków pochodzących ze źródeł zagranicznych (t.j. Dz.U. z 2014 r. poz. 1053 ze zm.).
W trakcie wewnętrznej kontroli w naszym urzędzie miasta okazało się, że dokonywane są operacje finansowe na kilku kontach księgowych, których nie określono w polityce rachunkowości. Czy są to jakieś naruszenia, skoro konta te określono wprost w rozporządzeniu w sprawie rachunkowości oraz planów kont? Czy może to wykazać kontrola izby obrachunkowej?
Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 11 ustawy o rachunkowości przez przyjęte zasady (politykę) rachunkowości – rozumie się wybrane i stosowane przez jednostkę rozwiązania dopuszczone ustawą, w tym także określone w MSR, zapewniające wymaganą jakość sprawozdań finansowych. Należy przy tym wskazać, że polityka rachunkowości stanowi dokument wewnętrzny jednostki i może być zmieniana decyzją jej kierownika. Jak zaś postanowiono w art. 4 ust. 1 ww. aktu, jednostki obowiązane są stosować przyjęte zasady (politykę) rachunkowości, rzetelnie i jasno przedstawiając sytuację majątkową i finansową oraz wynik finansowy. Z powyższego wynika więc, że polityka rachunkowości jest dokumentem o kluczowym znaczeniu w kontekście funkcjonowania gospodarki jednostki samorządu terytorialnego.
Z podanego stanu faktycznego wynika, że w polityce rachunkowości gminy wystąpiły braki w zakresie określenia niektórych kont księgowych, które w rzeczywistości są przez tę jednostkę wykorzystywane przy dokonywaniu operacji finansowych. Takie zaniechania wymagają oceny prawnej przez pryzmat art. 8 ust. 1, art. 10 ust. 1 pkt 3 lit. a i ust. 2 wspomnianej już ustawy. I tak w pierwszej z regulacji podano, że określając zasady (politykę) rachunkowości, należy zapewnić wyodrębnienie w rachunkowości wszystkich zdarzeń istotnych do oceny sytuacji majątkowej i finansowej oraz wyniku finansowego jednostki, przy zachowaniu zasady ostrożności, o której mowa w art. 7. Z kolei z drugiej grupy przepisów wynika, że jednostka powinna posiadać dokumentację opisującą w języku polskim przyjęte przez nią zasady (politykę) rachunkowości, a w szczególności dotyczące sposobu prowadzenia ksiąg rachunkowych, w tym co najmniej: zakładowego planu kont ustalającego wykaz kont księgi głównej, przyjęte zasady klasyfikacji zdarzeń, zasady prowadzenia kont ksiąg pomocniczych oraz ich powiązania z kontami księgi głównej. Dokumentację tę ustala i aktualizuje kierownik jednostki w formie pisemnej. Zatem z korelacji ww. norm prawnych wynika, że celem nadrzędnym polityki rachunkowości danej jednostki (m.in. gminy) jest możliwe najpełniejsze wykazanie wszystkich zdarzeń ważnych dla funkcjonowania takiej jednostki. Przy czym urzeczywistnieniem tego postulatu jest m.in. konieczność posiadania w polityce rachunkowości określenia kont używanych w danych jednostce. Natomiast okoliczność, że konta księgowe zostały kompleksowo opisane w akcie prawa powszechnie obowiązującego (w rozporządzeniu ministra rozwoju i finansów w sprawie rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego, jednostek budżetowych, samorządowych zakładów budżetowych, państwowych funduszy celowych oraz państwowych jednostek budżetowych mających siedzibę poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej), nie uchyla powinności kierownika jednostki do ustalenia polityki rachunkowości z uwzględnieniem m.in. wszystkich wykorzystywanych przez jednostkę kont księgowych.
W powyższym kontekście opisany zakres przedmiotowy gospodarki finansowej gminy jak najbardziej pozostaje w sferze możliwości kontrolnych regionalnej izby obrachunkowej. Wynika to z ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. W akcie tym ustawodawca postanowił m.in., że izby kontrolują gospodarkę finansową, w tym realizację zobowiązań podatkowych oraz zamówienia publiczne podmiotów, o których mowa w art. 1 ust. 2, na podstawie kryterium zgodności z prawem i zgodności dokumentacji ze stanem faktycznym. Tak określone spektrum kontroli oznacza, że opisane w zapytaniu braki w zakresie polityki rachunkowości (nieujęcie kont faktycznie wykorzystywanych) z dużym prawdopodobieństwem zostaną wykazane jako naruszenia z zakresu gospodarki finansowej gminy.
Podstawa prawna
Ustawa z 29 września 1994 r. o rachunkowości (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 395 ze zm.).
Ustawa z 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 561).
Rozporządzenie ministra rozwoju i finansów z 13 września 2017 r. w sprawie rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego, jednostek budżetowych, samorządowych zakładów budżetowych, państwowych funduszy celowych oraz państwowych jednostek budżetowych mających siedzibę poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. poz. 1911).